Dlhoročné deficitné financovanie verejných rozpočtov a súvisiaci rast verejného dlhu nie je len problémom Slovenska a väčšiny krajín Európskej únie. Pred pádom z tzv. fiškálneho útesu do dlhovej priepasti sa čoraz častejšie opakovane ocitajú aj Spojené štáty americké (USA). Kým u nás sa koncept rozpočtovej zodpovednosti stal súčasťou ústavy len nedávno, USA majú vo svojom ústavnom systéme s aplikáciou dlhového stropu pomerne dlhú históriu.
Aktuálne sme v čase, kedy dlh našich verejných financií presiahol už 50 percent HDP, čím sa dostávame na prvú úroveň zaťahovania tzv. dlhovej brzdy, pri ktorej musí minister financií parlamentu vysvetliť nárast dlhu a navrhnúť opatrenia na zmenu. Zároveň sme v čase, keď sa dočasným zvýšením dlhového stropu v USA krátkodobo zúfalo snažia odsunúť hrozbu zhoršenia úverového ratingu krajiny. Biely dom s Kongresom si tak krátkodobo kupujú čas na hľadanie dohody na tom, ako zabezpečiť udržateľnosť verejných financií v strednodobom a dlhodobom horizonte.
Dlhový strop v USA
Americká ústava umožňuje financovať potreby vlády na dlh so súhlasom Kongresu. Keďže občania USA mali v sebe zakorenenú averziu voči deficitnému hospodáreniu federácie, mechanizmy financovania verejných financií na dlh boli dlhodobo limitované. Už prvý významný politický spor v USA koncom 18. storočia súvisel s dlhom nahromadeným počas bojov o nezávislosť. Kým demokrati navrhovali odmietnuť splatiť dlh prevažne zahraničným veriteľom, federalisti navrhovali cestu k fiškálnej disciplíne. Nakoniec Kongres schválil plán ministra financií USA Alexandra Hamiltona známy ako Prvá správa o verejnom kredite, čím sa položili základy rozpočtovej zodpovednosti v USA. Zároveň sa tým však legitimizovalo financovanie federácie na dlh.
Kongres v priebehu 19. storočia skôr sporadicky umožňoval vláde vydávanie verejných dlhopisov, vždy s konkrétnym cieľom, v jasnej výške a s danými limitmi ohľadom splatenia dlhu. Dlh v čase splatnosti musel byť umorený.
Zmeny nastali na začiatku 20. storočia v súvislosti s financovaním prvej svetovej vojny. Zlomovým bol rok 1917, kedy sa schválil zákon (Second Liberty Bond Act), ktorým sa umožnilo vydávať verejné dlhopisy do definovanej nominálnej výšky a tiež sa umožnilo tento dlh refinancovať. Následne v medzivojnovom období Kongres prijatím série zákonov umožnil reemitovať existujúci dlh, pričom štátna pokladnica dostala možnosť existujúce emisie refinancovať aj za nových podmienok (bez dodržania tých pôvodne daných).
Storočie kvantitatívneho rozvoľnenia
V roku 1939 prezident Franklin D. Roosevelt a minister financií Henry Morgenthau požiadali Kongres, aby odstránil existujúce separátne limity na jednotlivé dlhové emisie, ktoré vznikali postupne od občianskej vojny. Kongres tejto požiadavke vyhovel, čím bol vytvorený agregovaný limit, ktorý je známy ako dlhový strop. Jeho výška bola stanovená na 45 miliárd dolárov, z čoho 15 miliárd dolárov bolo určených pre financovanie dennodenných operácií štátnymi pokladničnými poukážkami splatnými do jedného roka. Zvyšných 30 miliárd dolárov bolo vyčlenených na vydávanie dlhopisov so splatnosťou podľa uváženia ministra financií. Akýkoľvek splatný dlh mohol byť podľa uváženia splatený či refinancovaný. Zároveň zákonom z roku 1940 bol stanovený separátny limit vo výške 4 miliardy dolárov na dlhové financovanie národnej obrany, ten bol však následne zjednotený s existujúcim limitom v roku 1941, pričom celkový limit bol zvýšený na 65 miliárd dolárov.
Ďalšie zmeny viedli k zjednodušovaniu dlhového financovania, pričom Kongres rozväzoval ruky výkonnej moci. Tak sa dlhový strop posunul z pôvodných 45 miliárd dolárov na dnešnú úroveň 16,4 bilióna dolárov, pričom štátna pokladnica má právo ľubovoľne riadiť aktíva a pasíva za podmienky dodržania tohto „stropu“. Dlhový strop schvaľuje Kongres ako bežný zákon. USA doposiaľ vždy splácali či refinancovali svoje záväzky, a hoci bol dlhový strop viackrát dosiahnutý, prezident a štátna pokladnica doposiaľ vždy dodržali limit stanovený Kongresom. Neexistujú však pravidlá, podľa ktorých by bolo rozlíšené, ktoré záväzky vlády majú prednosť pri splácaní, ak je limit vyčerpaný.
Dlhová brzda na Slovensku
Rozpočtová zodpovednosť u nás svoju históriu ešte len začína písať. Kým v USA je dlhový strop stanovený ako ukazovateľ v absolútnych číslach, u nás ide o limit na báze pomerného čísla, vychádzajúc i z limitov stanovených na základe Lisabonskej zmluvy. Horný limit dlhu verejnej správy bol ustanovený vo výške 50 percentného podielu na HDP. Nedodržanie limitu vládou však nemá takmer žiaden dopad a zákon nedefinuje žiadne automatické brzdy na vydávanie ďalšieho dlhu nad rámec limitu.
Zákon ustanovuje Radu pre rozpočtovú zodpovednosť a zároveň zaväzuje vládu, aby podľa základného scenára verejný dlh neprekročil limity až do úrovne 50 percent HDP. Za dlhodobo udržateľné sa u nás považuje také hospodárenie, ktoré v horizonte 50 rokov nebude viesť k prekročeniu takto definovaného limitu. Nehovoriac o tom, že naša výkonná moc má za sebou históriu dvoch dekád prevažne nízkej úrovne fiškálnej disciplíny. Schválené deficity rozpočtov boli mnohokrát prekročené a za posledné štyri roky neboli ani raz dodržané.
Výhrady k schválenému zneniu zákona o rozpočtovej zodpovednosti sa dajú zhrnúť jednoducho – zákon je technokratický a nevymožiteľný. Základný scenár, s ktorým sa v zákone operuje, je príliš mäkký. Percentuálne pomerové stanovenie limitu a jeho naviazanie na HDP je chybné, pretože k porušeniu limitu môže dôjsť i pasívne prostredníctvom významného poklesu ekonomickej aktivity, čo dáva vláde možnosť vyhovoriť sa na externé faktory.
KISS alebo Keep it simple, stupid!
Ideálne by bolo, aby naša dlhová brzda obsahovala reálne obmedzenie vlády tvoriť ďalší dlh. Ideálne by bolo, aby bol zákon jednoduchý a ľahko porozumiteľný aj pre občanov, ktorí by mali byť tými, ktorí budú na zadlžujúci sa vládu vytvárať tlak. Systém dlhovej brzdy by mal byť schválený formou ústavného zákona a akékoľvek zmeny podmienok uvedených nižšie by teda mali byť možné len na základe ústavného zákona:
1) maximálny dlhový strop stanoviť nominálne (akýkoľvek pomerový ukazovateľ závislý od premennej meniacej sa v čase automaticky dáva priestor pre politické kľučkovanie či manipuláciu verejnej mienky),
2) štát by nemohol na dlh financovať všeobecné výdavky, ale iba špecifické (na konkrétne použitie v danom období),
3) štát by nemal mať právo vydaný dlh refinancovať a už pri vydávaní dlhu by mal byť známy umorovací plán, harmonogram a podmienky (emisný plán),
4) dlh by mal byť umiestňovaný prevažne na domácom trhu, vláda by mala mať značne obmedzenú schopnosť požičiavať si od zahraničia či v cudzej mene,
5) pri emitovaní dlhu by mala byť automaticky časť daňových výnosov alokovaná na obsluhu nákladov dlhu a jeho umorenie, aby bolo zabezpečené jeho bezproblémové splatenie.
Zodpovednosť nestačí
Pozitívom je, že na Slovensku sa o rozpočtovej zodpovednosti a fiškálnej disciplíne verejného sektora hovorí čoraz viac. Politici si vďaka prebiehajúcej kríze začínajú uvedomovať, že aj verejná peňaženka má svoje dno. Rozpočtová zodpovednosť sa na oboch brehoch Atlantiku predpisuje ako súčasť liečby podlomeného zdravia verejných financií. Dlhová nákaza vo verejných financiách však nie je len dôsledkom nezodpovednej správy štátu zvolenými zástupcami.
Pôvod tej choroby je spätý i so štátnym monopolom v menovej politike či s emitovaním ničím nekrytých peňazí centrálnymi bankami. Rozpočtová zodpovednosť nám síce pomáha odďaľovať smrť, je však márne očakávať, že bude postačujúcim liekom. Oná choroba je totiž komplexnejšia, než býva zvyčajne politikmi či mainstreamovými ekonómami pred verejnosťou diagnostikovaná.
Autor je ekonóm a spolupracovník KI.
Článok bol publikovaný v Konzervatívnych listoch 01/2013.
