Otázky súvisiace s regionálnymi rozdielmi sa v ostatných rokoch dostali do popredia záujmu nielen odbornej, ale vďaka médiám i širokej laickej verejnosti. Na jednej strane sa stretávame so serióznym výskumom odborníkov rôznych profesií, na strane druhej neraz i s ich demagogickými interpretáciami na politickej scéne. Regionálne rozdiely sa takpovediac stali témou.
Prakticky od prvopočiatku ľudských dejín nachádzame snahy o zámerné ovplyvňovanie sociálneho a ekonomického vývoja určitých území. Najskôr to bolo na úrovni mikroregiónov – jednotlivých miest a ich zázemia, neskôr v súvislosti s rozvojom priestorovej organizácie spoločnosti i v rámci väčších oblastí až celých štátov na úrovni makroregiónov. Nad pôvodne lokálnymi záujmami postupne prevládli štátne mocenské vplyvy, pričom dochádzalo nielen k uplatňovaniu rôznych odborných teórií, ale i rôznych politických záujmov. Tieto procesy sa stali základom činnosti, ktorú v súčasnosti nazývame regionálna politika. Významným impulzom pre razantný posun tematiky regiónov vo všeobecnom rebríčku celospoločensky vnímaných problémov u nás bolo nepochybne naše pristúpenie k EÚ v roku 2004. A to najmä v súvislosti s regionálnou politikou EÚ, ktorej politickou úlohou je „zmierňovanie regionálnych rozdielov v EÚ“. Slovensko sa tak opäť ocitá v širšom politicko-správnom zoskupení, v ktorom sú evidentné rozdiely medzi regiónmi (či štátmi), a taktiež snaha štátu (či superštátu) o ich riešenie.
V podobnej situácii bolo Slovensko i po vzniku Československa v roku 1918, kedy boli rozdiely medzi regiónmi Čiech, Moravy, Slovenska a Podkarpatskej Rusi výrazné. Výsledkom snáh štátu, najmä toho poprevratového počas rokov 1948-89, bolo i to, že Československo patrilo koncom 80. rokov 20. storočia, teda v čase rúcania sa socializmu, ku krajinám s najviac zredukovanými regionálnymi rozdielmi. K výraznej nivelizácii a egalitárstvu však centrálne riadená ekonomika v prostredí totalitnej spoločnosti dospela len za cenu strát konkurencieschopnosti subjektov pôsobiacich v historicky rozvinutejších (najmä českých) regiónoch krajiny. Vyrovnávanie disparít bolo dosiahnuté na úkor celkovej efektívnosti a výraznej deformácie nielen ekonomického prostredia. Následné obdobie transformácie ekonomiky a celospoločenskej zmeny po Novembri 1989 potláčané rozdiely v úrovni rozvoja regiónov opäť len zreálnilo.
V súčasnosti sme na Slovensku ako členskej krajine EÚ opäť súčasťou celku, v ktorom sa politické štruktúry prostredníctvom politík štátnych podpôr snažia rôznymi metódami o rovnaký cieľ – umelé vyrovnanie rozdielov medzi regiónmi. K tejto politike neodmysliteľne patria eurofondy. Ostatné mesiace sme na európskom poli boli svedkami prestreliek práve ohľadom objemu financií v mešci, z ktorého sa budú prerozdeľovať aj zdroje pre „najmenej rozvinuté“ regióny a financovať tak realizácia rozvojových plánov počas sedemročnice počínajúcej rokom 2007. Nejde pritom o bagateľ, pre naše regióny rezervovali lídri EÚ na dané obdobie v prepočte takmer 400 miliárd korún. A keďže eurofondy sú súčasťou verejných financií, o ich prerozdeľovaní rozhodujú politici za pomoci byrokratickej mašinérie riadenej armádou úradníkov. V snahe zapáčiť sa voličom a udržať si svoje teplé miestečka tento spolok požieračov našich daní cielene propagandisticky vytvára okolo eurofondov mýtus ich efektívnosti, potrebnosti a opodstatnenosti. Aká je realita?
Mýtus prvý: rozdiely sú hrozivé
Od začiatku 70. rokov 20. storočia sa v krajinách EÚ používa systém klasifikácie územno-štatistických jednotiek známy pod akronymom NUTS (z fr. Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques). Vznikol s cieľom rozčleniť územie krajín EÚ pre potreby regionálnej štatistiky na územné jednotky nižšieho hierarchického rangu, než predstavujú národné štáty. Pri vymedzovaní územných jednotiek v rámci systému NUTS sa uprednostňuje “umelé“ inštitucionálne členenie, ktoré slúži i pre potreby prerozdeľovania eurofondov. Celky sa na úrovni NUTS II spájajú do regiónov vymedzených najmä podľa počtu obyvateľov, až druhoradé je zohľadnenie historických, socio-ekonomických, politických a iných faktorov. Až na nižšej úrovni sa potom územné jednotky vymedzujú na základe funkčných (prirodzených) regiónov, často v podobe samosprávnych celkov. Napriek tomu, že pri vytvorení systému bolo deklarovaným základným cieľom zabezpečenie porovnateľnosti na jednotlivých úrovniach NUTS, existujú i mnohé výnimky. Na jednej a tej istej úrovni (NUTS II) sa v EÚ nachádza spolu 254 regiónov, medzi nimi malé ostrovčeky (Azory), veľkomestá svetového významu (Londýn), rozľahlé riedko zaľudnené vidiecke oblasti (Kalábria) či celé krajiny (Dánsko). Vyše tretina porovnávaných regiónov pritom nespĺňa ani len základné kritérium počtu obyvateľov stanovenom v rozmedzí 800 000 až 3 000 000. Na tejto úrovni sú v rámci Slovenska vyčlenené i štyri slovenské, na účely štatistiky umelo vytvorené administratívne regióny (Bratislavský kraj, Západné Slovensko, Stredné Slovensko a Východné Slovensko).
Úroveň „rozvoja“ regiónov sa u nás, podobne ako v EÚ, sleduje na základe ukazovateľa hrubého domáceho produktu (HDP) na obyvateľa v parite kúpnej sily. Negatíva ukazovateľa HDP ako prostriedku na meranie (nielen) regionálnych disparít zhrnul český ekonóm Vladimír Benáček nasledovne: „Ukazovateľ reálneho rastu HDP všeobecne stráca na svojom ekonomickom význame už len tým, ako sa výroba stále viac presúva do virtuálnych sfér služieb. Prostredníctvom intenzívnej transformácie ešte hlbšie zvyšuje náchylnosť tohoto ukazovateľa k neurčitosti a k nárastu stochastickej (náhodnej) zložky jeho odhadu. Ekonomický význam HDP ako nestranného ukazovateľa výkonnosti ekonomiky sa tak oslabuje. O to väčší priestor sa poskytuje súdom ideologického charakteru.“ Vážnosť, ktorej sa ukazovateľu HDP v súčasnosti dostáva nielen u nás, vidí zmienený autor v nasledovnom: „Štatistika slúži nielen technológom ekonomickej politiky, ale taktiež ideológom, ktorí v bodových odhadoch HDP hľadajú konečné dôkazy správnosti alebo nesprávnosti celej globálnej politiky vlády. Je to typický problém chybného úsudku, kedy sa hodnotenie zložitého problému zúži len na jediný parameter, ktorý naviac môže byť skreslený.“
Navyše, ak zoberieme do úvahy, že pre potreby štatistických pozorovaní sa v EÚ často vymedzujú regióny nevhodne (rozdeľujú sa tzv. funkčné mestské regióny tvorené mestom a jeho zázemím), v porovnaniach s ostatnými členskými krajinami nemáme dôvod pre paniku. Rozdiel v HDP na hlavu medzi najrozvinutejším slovenským regiónom (Bratislavský kraj) a najmenej rozvinutým (Východné Slovensko) je približne trojnásobný (3,01). Veľká Británia vykazuje v tomto ukazovateli až takmer štyri a pol násobok (4,42), keďže Londýn výrazne „vyčnieva“ nielen nad britské, ale i všetky ostatné regióny únie. V Belgicku, metropolou ktorého je Brusel – sídlo väčšiny inštitúcií EÚ, vychádza pomer medzi „najbohatším“ a „najchudobnejším“ regiónom vyše trojnásobný (3,14). Dokonca i v Nemecku je, podobne ako na Slovensku, približne trojnásobný (2,87), a to napriek miliardám podpory z eurofondov ako i štátnej pomoci, ktorým nechýba „regionálna optika“ a smerujú zväčša do oblastí bývalej NDR.
Pri sledovaní regionálnych rozdielov v rámci jednotlivých krajín, Slovensko nevynímajúc, narážame na „efekt hlavného mesta.“ To je často najväčším sústredením kapitálu a sídlia v ňom firmy, ktoré síce pôsobia celoštátne, ale štatisticky vykazujú výsledky hospodárenia centrálne v hlavnom meste. Úroveň rozvoja regiónu hlavného mesta je ovplyvnená i pracovnou silou, dochádzajúcou z iných častí krajiny. Umelo sa tak dvíha úroveň produkcie v regióne sídla zamestnávateľa, čo je i prípad nadhodnotenia sledovaného ukazovateľa pre Bratislavu. Ak by sme európske štatistiky „očistili“ od regiónov, v ktorých sa nachádza hlavné mesto, nižšie regionálne rozdiely spomedzi členských krajín EÚ než na Slovensku (1,22) by boli už len vo Fínsku (1,20), Česku (1,16) a Švédsku (1,12). No takto podané „svedectvá“ európskych inštitúcií o rozdieloch medzi regiónmi v EÚ by už nevyzerali až tak hrozivo, všakže?
Mýtus druhý: znižujeme rozdiely
„Na podporu svojho celkového harmonického vývoja únia rozvíja a uskutočňuje činnosti vedúce k posilňovaniu svojej hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti. Únia sa najmä zameriava na znižovanie rozdielov medzi úrovňami rozvoja rôznych regiónov a zaostalosti najviac znevýhodnených regiónov,“ tak znie jeden z vágne formulovaných utopických cieľov EÚ, ktorý si našiel svoje miesto i v euroústave. Ak sa však pozrieme na rozdelenie prostriedkov pre “zaostávajúce regióny” počas aktuálneho plánovacieho obdobia 2004-2006, zistíme, že pre pôvodnú európsku pätnástku pripadá ročne 19,5 miliardy eur. Na druhej strane, nové členské krajiny, ktoré sú okrem Prahy, Bratislavy a Cypru plošne tvorené len zaostávajúcimi regiónmi, dostávajú z Bruselu ročne na “dobiehanie” Západu 4,5 miliardy eur. V prepočte na obyvateľa to predstavuje 61 eur ročne. Avšak, neporovnateľne vyššie sú potenciálne príjmy z eurofondov v prepočte na obyvateľa v tzv. kohéznych krajinách – Grécku, Portugalsku a Španielsku – teda v najmenej rozvinutých krajinách “starej” EÚ. Gréci môžu na obyvateľa zaostávajúceho regiónu ročne získať 274, Portugalci 266 a Španieli 213 eur. Naše mimobratislavské kraje môžu ročne získať na podporu rozvoja regiónov 64 eur na obyvateľa. Regionálna politika EÚ tak sama o sebe pomáha k rastu regionálnych rozdielov neférovou dotačnou politikou.
Pozrime sa tiež na prerozdeľovanie eurofondov medzi regióny Slovenska. K začiatku marca 2006 bolo v SR celkovo schválených 3 238 projektov v celkovej sume vyše 58 miliárd korún (bez zarátania Kohézneho fondu). Z tohto balíka putujú do Bratislavského kraja 4 percentá, na “Západ” (Trnava, Nitra a Trenčín) ide spolu 39 percent, pre “Stred” (Banská Bystrica a Žilina) 33 percent a nakoniec na “Východ” (Košice a Prešov) len 24 percent. Koho prekvapí, ak sa po skončení programovacieho obdobia 2004-2006 zistí, že slovenský „Západ“ bol v prepočte na obyvateľa podporený z eurofondov viac, než náš „Východ“?
Vôbec si netreba lámať hlavu nad tým, ako tieto transfery prispejú k „odstraňovaniu rozdielov,“ v skutočnosti to nie je ich úlohou. Ich podstata tkvie v tom, že cez ľúbivú rétoriku sa nechávame čoraz viac obaľovať pavučinou vynucovanej solidarity a rastúceho prerozdeľovania verejných financií. Skrytým motívom je tiež postupná demontáž národných štátov s heslom “Európa regiónov” na perách. Konečným príjemcom významnej časti eurofondov je pritom verejný sektor. Dochádza tak k efektu vytesňovania súkromného sektora, ktorý sa čoraz častejšie musí biť o zákazky od štátnej správy či samosprávy formou obstarávania, o ktorého netransparentnosti a spätosti s korupciou sa viac rozširovať snáď ani netreba. Úloha štátu tak nenápadne šestnásť rokov po Novembri znovu silnie.
Mýtus tretí: pomoc regiónom
Základným kameňom úrazu regionálnej politiky EÚ je jej do neba volajúca neadresnosť. Veď uznajte, nárok na podporu majú vybrané aktivity tých obyvateľov, samosprávy či podnikateľov, ktorí bývajú či sídlia v regióne, ktorý je považovaný za menej rozvinutý (teda kde regionálny HDP na obyvateľa v parite kúpnej sily nedosahuje 75 percent priemeru EÚ). Eurofondy teda nerozlišujú, či v danom regióne podporujú chudobných alebo bohatých, teda či pomáhajú ľuďom, ktorí sú skutočne v núdzi alebo sú len akýmsi prilepšením k ich príjmu. Takáto univerzalita podpory je absolútne nesystémová a je obyčajným plytvaním verejnými zdrojmi.
Naviac, výsledok zhora určovanej regionálnej politiky môže byť len jeden: neefektívnosť, regióny, ktoré natŕčajú ruky do Bruselu, pričom ľudia a firmy v nich strácajú schopnosť sústrediť sa na prirodzený rast a využitie svojho vnútorného potenciálu. Transfery z eurofondov sú v protiklade s princípmi voľnej súťaže a selektívna podpora subjektov negatívne ovplyvňuje ich vlastnú konkurencieschopnosť po skončení “pomoci”. Vytvára sa začarovaný kruh závislosti od externých zdrojov. Pre príklad nemusíme chodiť ďaleko. Miliardy a miliardy eur, ktoré v Nemecku ročne smerujú do východných spolkových krajín (bývalá NDR), podľa výskumu nemeckého Inštitútu pre svetovú ekonomiku spôsobili, že tieto masívne finančné toky vlákali východonemecké firmy a ich zamestnancov do tzv. subvenčných pascí. Dotované platy rástli rýchlejšie než produktivita práce a firmy dnes bez ďalších dotácií nie sú na trhu konkurencieschopné.
Pomýlenou je však už samotná filozofia, podľa ktorej sa naše regióny “vzchopia” vďaka finančnej injekcii, ktorú ponúka čerpanie a prerozdeľovanie eurofondov. Je smutné, že z analýzy volebných programov či vyhlásení politikov vyplýva, že na blahodárnych účinkoch eurofondov na rozvoj regiónov sa zhodnú všetky parlamentné strany. A to bez ohľadu na to, či ich ideológia, ak vôbec nejakú majú, je založená na konzervativizme, liberalizme, tretej ceste či zločinnom komunizme.
Mýtus štvrtý: chce to reformu
Každé doterajšie rozšírenie EÚ o nových členov sa spájalo so zmenou regionálnej politiky EÚ zvanou “reforma”. Inak to nie je ani po nedávnom rozšírení v roku 2004, ktorého súčasťou bolo i Slovensko. Väčšina krajín opäť raz prišla len s vágnymi formuláciami o potrebe zjednodušiť súčasnú politiku či navýšiť jej zdroje. A aj EÚ nám opäť raz sľubuje jednoduchšie pravidlá pre čerpanie a míňanie eurofondov. Ľahšie nakladanie s peniazmi má údajne sprevádzať prísnejšia kontrola, predovšetkým na národnej úrovni, kedže podľa pánov komisárov si vraj európski daňoví poplatníci zaslúžia istotu, že ich peniaze, ktoré prerozdeľujú, nie sú defraudované. No uverte im!
Politické zásahy vlád, tak na centrálnej, ako i na nižších úrovniach verejnej správy, najmä formou zvýšenia výdavkov verejných financií štátu (zväčša pre subjekty verejného sektoru) v snahe znižovať rozdiely v spoločnosti (vrátane regionálnych) sú v súlade s konceptom štátu blahobytu a vychádzajú z keynesiánskych prístupov. Dôsledky zvýšenej miery prerozdeľovania sa ukazujú v dlhodobom horizonte ako negatívne – často spôsobujú konzerváciu a znepružnenie ekonomickej štruktúry, vysoké zadĺženie, problémy s infláciou, expanziu verejného sektoru, vysoké zdanenie a postupnú stratu konkurencieschopnosti subjektov v globalizovanej ekonomike a ich relokáciu do iných krajín s priaznivejšími podmienkami pre podnikanie. Vznikajú tiež nové ohniská korupcie a klientelizmu, či už vo fáze posudzovania projektov s možnosťou subjektívneho hodnotenia, alebo pri očakávanom náraste verejného obstarávania.
Jedinou rozumnou a skutočnou reformou regionálnej politiky by bolo skoncovanie s touto nezmyselnou redistribúciou zdrojov. Cesta hodnejšia nasledovania spočíva v maximalizácii hodpodárskeho rastu, pretože tak prirodzene rastie životná úroveň i v menej rozvinutých regiónoch rýchlejšie.
Márny boj
Príčin pre nerovnaký vývoj v regiónoch je viacero, platí však, že rozdiely sú prirodzené (ak do vývoja nezasahuje štát). A do značnej miery sú odrazom rozdielov medzi spoločenstvami obyvateľov, ktorí ich obývajú. Spoločenstvá obyvateľov sú zas tvorené jednotlivcami, ktorí sa od seba prirodzene odlišujú svojimi individuálnymi schopnosťami a vlastnosťami a mierou sebarealizácie v spoločnosti. Za rozdiely medzi jednotlivcami či ďalšími subjektami nemožno viniť trh, preto koncepcie, ktoré sa snažia „vyvažovať“ tržný mechanizmus formou intervencií štátu, sú jednoducho neodôvodniteľné. Naopak, práve regulácie štátu sú často brzdou rozvoja regiónov. Úlohou vlády nemá byť odstraňovanie regionálnych či iných rozdielov, ale odstraňovanie regulácií a bariér pre podnikanie a každodenný život, a to pre všetkých rovnako.
S negatívami štátneho intervencionizmu a plánovania už u nás máme skúsenosti. V období socializmu umelo vznikli v periférnych regiónoch mnohé priemyslené prevádzky v rámci modelu “továreň do každej doliny”. Tie však neboli schopné bez ďalšej externej pomoci zvládnuť dobu recesie a pádu trhov RVHP a nakoniec zväčša zanikli. Niet pochýb o tom, že eurofondy môžu v zaostávajúcich regiónoch prispieť k zlepšeniu infraštruktúry. Vzhľadom na všeobecnú neefektívnosť tejto cesty dláždenej korupciou a klientelizmom sa však netreba báť regionálnu politiku EÚ ako takú odmietnuť. Stále totiž platí to, čo napísal v roku 1944 F. A. von Hayek v Ceste do nevoľníctva: “Ak si niekto predstavuje, že je možné demokraticky riadiť alebo plánovať hospodársky život rozsiahlej oblasti zahŕňajúcej niekoľko rôznych národov, prezrádza tým tak úplné nepochopenie problémov, ktoré by takéto plánovanie prinášalo.”
Položartovná, avšak trefná definícia eurofondov hovorí, že ide o „miliardy, ktoré úradníci nenápadne vytiahnu z vrecák všetkých občanov a pošlú do Bruselu, odkiaľ ich časť euroúradníci s veľkým humbukom zašlú menšej skupine občanov spät.“ Problémom Slovenska nie sú regionálne rozdiely, ale nižšia životná úroveň v porovnaní s krajinami EÚ všeobecne, spôsobená dlhodobo nižším hospodárskym rastom a nižšou produktivitou práce v podmienkach centrálne plánovanej socialistickej ekonomiky v minulých desaťročiach. Rozdiely medzi regiónmi tu vždy boli a budú. Sú prirodzené a prítomné všade na svete. Boj s nimi je tak bojom nekonečným, márnym a nezmyselným.
Článok bol publikovaný v týždenníku Domino fórum č. 14/2006 dňa 5. apríla 2006.
