V ostatných týždňoch sa znovu otvorila otázka územného členenia Slovenska. Predstavitelia vládnych strán sa však na koaličnej rade dohodli, že tento problém už pred voľbami otvárať nebudú. Hoci zmenu územného členenia pred voľbami unisono sľubovali svojim voličom. Postoj koaličných strán je hrubou chybou a nepochopiteľnou snahou zachovať deformáciu, proti ktorej pred časom hlasno protestovali.
S požiadavkou na vytvorenie samostatnej župy prišli predstavitelia mesta Bratislavy a Spišského regiónu. Padol aj návrh na samostatný Zemplín. So systémovým návrhom prišiel Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika (KI). Navrhli sme riešiť zmenu územného členenia komplexne, preto náš návrh obsahuje nielen oprávnené požiadavky spomínaných oblastí, ale vymedzuje celkov 16 žúp miesto súčasných 8 krajov.
Umelá „osmička“
V roku 1996 tretia vláda Vladimíra Mečiara napriek vetu prezidenta Michala Kováča v parlamente presadila členenie Slovenska na osem krajov. Na základe zákona o organizácii miestnej štátnej správy, ktorý bol prijatý v tom istom čase, došlo k istej dekoncentrácii štátnej správy do nevhodne vymedzených krajov. Nešlo však o vytvorenie regionálnej samosprávy, len o prerozdelenie moci v rámci štátnej správy. Až do parlamentných volieb v roku 1998 pre neochotu Mečiarovej vlády vzdať sa časti moci v prospech samospráv bola reforma verejnej správy len prázdnou floskulou.
Medzi predstaviteľmi samosprávy, odborníkmi i samotnými občanmi pretrvávala nespokojnosť so schváleným regionálnym členením Slovenska. Napriek tomu bola i územná samospráva na úrovni krajov nakoniec za prvej Dzurindovej vlády v júli 2001 uzákonená v hraniciach identických práve s „osmičkou“. A to napriek tomu, že podľa sociologických prieskumov až dve tretiny opýtaných v rámci svojej miestnej príslušnosti (identity) uvádzali na prvom mieste prirodzené regióny. Naopak, k súčasným i minulým umelým administratívnym krajom sa podľa prieskumov IVO v roku 2001 hlásilo len 6 percent obyvateľstva. Vládny návrh zákona o samosprávnych krajoch rátal s rozdelením Slovenska na báze tzv. župného variantu na 12 prirodzených regiónov. Tento návrh mal v tom čase podporu výraznej väčšiny regionálnych združení ZMOS (až 70 % z nich podporovalo vládou navrhnuté členenie). S takouto podobou členenia nesúhlasili ľavicové vládne strany (SDĽ a SOP), ktoré sa v parlamente spolčili s opozíciou a uzákonili (v treťom čítaní spolu s poslancami SDKÚ) dodnes platný stav. Rozhodne však nejde o stav nerevidovateľný.
Z volebných programov vládnych strán (2002):
– “SDKÚ bude presadzovať zmenu územnosprávneho usporiadania Slovenskej republiky na 12 prirodzených samosprávnych regiónov.”
– “Cieľom Strany maďarskej koalície aj naďalej zostáva vytvorenie územnosprávnych jednotiek založených na prirodzených regiónoch.:
– “KDH bude presadzovať: Otvorenie diskusie o náprave územného členenia, pretože pri jeho schvaľovaní neboli rešpektované odôvodnené požiadavky najmä na severnom a východnom Slovensku (Spiš, Zemplín, Liptov, Orava). Nasledujúce volebné obdobie považujeme na dlhý čas za posledné, v ktorom je možné urobiť nápravu súčasného nedobrého stavu.”
– “Presadzujeme (ANO, pozn. autorov) prirodzenú regionalizáciu územia SR na VÚC aj za cenu zvýšenia ich počtu.”
Odborné argumenty pre zmenu
Uplynulé 20. storočia možno bez preháňania nazvať storočím územnosprávnych reforiem, či ešte lepšie povedané územnosprávnej nestability. V jeho priebehu sa na území Slovenska uskutočnilo až desať reforiem územného členenia a správneho usporiadania krajiny. Tieto zmeny uskutočňovali režimy centralistické, resp. totalitárne s cieľom podriadiť si verejnú správu ako zložku moci v štáte. Keďže uvedené reformy boli predovšetkým politicky motivované a v nedostatočnej miere zohľadňovali odborné argumenty, výsledkom bolo, že pri týchto zmenách neboli rešpektované dlhodobo sa formujúce prirodzené regióny. Pri rozhodovaní o zmene regionálneho usporiadania neboli zohľadnené základné regionalizačné kritériá. 1. Kritérium doterajšieho vývoja
Platná „osmička“ zdedená z obdobia mečiarizmu je pokračovaním nevhodných modelov členenia územia realizovaných v 20. storočí, etapou veľžúp počas prvej ČSR v 20. rokoch počnúc cez krajské usporiadania za socializmu. Pričom po roku 1922 nešlo o samosprávne regióny, ale o územno-správne celky štátu. Naopak, uplatňovanie modelov na základe prirodzených dlhodobo utváraných vzťahov v súlade s formujúcou sa identifikáciou obyvateľstva s takýmito celkami v histórii Slovenska znamenalo, že v období 11. až 20. storočia sa územia Slovenska dotklo len 5 reforiem či zmien územného a správneho členenia krajiny. Dlhodobo sa uplatňoval systém hradských španstiev (komitátov), stolíc či žúp v počte 17 až 21 regiónov.
Kontrast s neustálymi zmenami a experimentovaním s umelými celkami počas 20. storočia priam bije do očí. Platná „osmička“ flagrantne porušuje kritérium doterajšieho vývoja, keďže samosprávne kraje vo svojich hraniciach rozdeľujú prirodzené historické regióny, a to v prípade Zemplína, Spiša, Gemera, Záhoria, ale i ďalších.
2. Kritérium prírodných pomerov
Vzhľadom na prírodné pomery možno na území Slovenska vytýčiť isté línie, ktoré predstavujú výrazné komunikačné bariéry (hrebene pohorí, vodné toky). Od svojho vzniku sa o ne opierajú administratívne hranice jednotlivých regiónov. Patria logicky medzi najstabilnejšie hranice. Dominujú najmä na strednom Slovensku (napr. Nízke Tatry) a v západnej časti východného Slovenska (napr. Levočské vrchy, Branisko, Volovské vrchy), oddeľujúc tak od seba v podstate uzavreté kotlinové regióny (napr. Popradská a Liptovská kotlina, Horehronské podolie, Hornádska kotlina).
Prírodné hranice tradične oddeľujúce jednotlivé prirodzené regióny neboli zväčša tvorcami „osmičky“ akceptované. Výnimku tvorí najmä najvýraznejšia bariéra v podobe horských chrbtov Nízkych Tatier, o ktorú sa opierali takmer všetky územné členenia Slovenska i v z hľadiska stability „nepokojnom“ 20. storočí.
Medzi „problémové“ oblasti súčasného členenia patrí najmä východné Slovensko (zväčša umelá hranica medzi Prešovským a Košickým krajom) na jednej strane a nerešpektovanie prirodzených hraníc medzi Spišom a Šarišom (Branisko, Levočské vrchy), Abovom a Zemplínom (Slanské vrchy), Spišom a Abovom (Volovské vrchy).
Rovnako nebola rešpektovaná prírodná hranica v Trenčianskom kraji medzi oblasťou Hornej Nitry a Trenčínom (Strážovské vrchy), či v Banskobystrickom kraji medzi regiónom Zvolenským na jednej strane (povodie Hrona) a Novohradom a Gemerom/Malohontom (s jadrom v Juhoslovenskej kotline) na strane druhej. Umelo bolo zas medzi Trnavský a Bratislavský kraj rozdelené Záhorie, pričom okresy Senica a Skalica (povodie Moravy) boli pričlenené k Trnave ako centru (povodie Váhu).
3. Kritérium spádovosti (nodality) regiónov
Nodálne regióny predstavujú typ regiónov, v ktorých dominujú horizontálne vzťahy medzi centrom (uzlom (nodus) v podobe mesta) a zázemím (perifériou, okolím v podobe „vidieka“). Klasickým typom sú tzv. spádové regióny vyčlenené na základe dennej mobility obyvateľov do zamestnania ši škôl. Na tejto báze boli vyčlenené na Slovensku tzv. funkčné mestské regióny vo forme prirodzených spádových regiónov. Dochádzka sa ako forma premiestňovania obyvateľstva viaže na existujúce dopravné ťahy a s tým súvisiacu dostupnosť (v zmysle času či vzdialenosti). Vzájomné prepojenie sídla regiónu s hierarchicky nižšími sídlami je tiež jednou z dôležitých podmienok fungovania regiónu.
Dnešné členenie na viacerých miestach nerešpektuje vymedzenie takýchto spádových regiónov. A to najmä v oblasti Spišskej Novej Vsi rozdeľujúc región medzi Prešovský (Levoča) a Košický kraj (Spišská Nová Ves), ale i v prípade Topoľčian rozdelených medzi Trenčiansky (Partizánske) a Nitriansky kraj (Topoľčany) či rozdelenia zázemia Bratislavy na severozápade medzi Bratislavský (Malacky) a Trnavský kraj (Senica) a na juhovýchode medzi Bratislavský (Šamorín) a Trnavský kraj (Dunajská Streda). Na vyššej hierarchickej úrovni, kde sú spádové regióny prirodzene vymedzené zväčša v súlade s „historickými politickými“ regiónmi (komitáty, stolice, župy), aktuálne členenie nevyhovuje regionalizačnému kritériu a nerešpektuje sieť spádových centier. I napriek existencii dopravných línií v severo-južnom smere v oblasti Zemplína je tam územie rozčlenené medzi Prešovský a Košický kraj priečne na tieto línie. Podobná je situácia na Hornej Nitre, kde vedú hlavné dopravné línie pozdĺž toku Nitry od Prievidze smerom na Topoľčany a ďalej na do Nitry a nie do Trenčína ako sídla samosprávneho kraja, v rámci ktorého sa Prievidza spolu so svojím zázemím v súčasnosti administratívne nachádza.
4. Kritérium hierarchizácie urbánnych centier
Hierarchizáciu centier osídlenia Slovenska a regionalizáciu na ich báze uskutočnilo v posledných dvoch decéniách 20. storočia viacero odborných tímov geografov a urbanistov. Medzi základné ukazovatele, ktoré sa pri tomto kritériu sledujú, patrí úroveň občianskej vybavenosti (najmä služby) sídla, na ktorú je sa prirodzene viaže i dochádzka obyvateľov (za službami, za prácou, do škôl) a význam sídla ako uzla v dopravnom systéme. Podľa rôznych metodík tak bolo na Slovensku vyčlenených 13 až 16 regiónov s hierarchickou štruktúrou centier osídlenia.
Na základe platného územného členenia Slovenska bolo na úroveň kraja „povýšených“ osem miest. V rámci juhu stredného a celého východného Slovenska sú však na úrovni krajských sídel len Banská Bystrica, Košice a Prešov. Tieto centrá sú príliš vzdialené k obyvateľom okrajových (marginálnych) regiónov„veľkých“ krajov, a to príliš vzdialené nielen z hľadiska dostupnosti, ale i reálnej občianskej participácie na dianí v regióne. Nové centrá verejnej správy ako prirodzené centrá osídlenia, hospodárstva a služieb by najmä v tejto časti Slovenska (Lučenec, Rimavská Sobota, Poprad, Michalovce) mohli pôsobiť i ako póly rastu a iniciovali by rozvoj svojich spádových území. Dnešný stav totiž má a bude mať naďalej i negatívne ekonomické a sociálne dôsledky.
Čas na zmenu
Súčasné vymedzenie regiónov Slovenska zväčša vyššie spomenuté kritériá ignoruje. Zmena je potrebná a uskutočniteľná. Návrh KI obsahuje územné vymedzenie 16 žúp a je v súlade s vyššie danými regionalizačnými kritériami. Čiastočne sa pri vyhraničení jednotlivých žúp zhoduje i so známymi alternatívnymi návrhmi členenia krajiny na 16 (Únia miest Slovenska) či 12 prirodzených regiónov na župnom princípe (vládny návrh z roku 2001), na ktoré nadväzuje. Predložili sme tiež zdôvodnenie zmeny navrhovaného územného členenia a postup krokov, ktoré je potrebné realizovať, aby v novembri 2005 mohli byť zvolené župné zastupiteľstvá a župani 16 žúp. Súčasťou návrhu je aj popísanie obsahu zákona o zmene územného členenia (župný zákon), ktorý je toho predpokladom. Týmto zákonom by malo dôjsť k zmene troch zákonov: zákona o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), zákona o voľbách do orgánov samosprávy vyšších územných celkov a zákona o územnom a správnom usporiadaní. Návrh KI ukazuje, ako je to možné realizovať riadnym legislatívnym postupom ešte pred regionálnymi voľbami v roku 2005. Zákony, ktorými boli v roku 2001 konštituované regionálne samosprávy, boli schvaľované vo vláde v apríli a v parlamente v júli. A to šlo o celé zákony. Teraz ide len o novely zákonov. Prečo by sa teraz nemohla v rovnakom časovom horizonte uskutočniť zmena obsahovo menšia než pred štyrmi rokmi?
Napravíme chybu?
Zaznievajú hlasy, ktoré tvrdia, že dôležitý nie je počet regiónov, ale to, či v nekonečnom príbehu reformy verejnej správy boli naplnené jej ciele. To je však kardinálny omyl. Nielen rozdrobená štruktúra obcí na jednej strane, ale i dnešné „veľké“ kraje na strane druhej totiž brzdia dôsledné dokončenie celej reformy. Platná „osmička“ je umelá. S vytvorenými regiónmi sa ich obyvatelia nedokážu stotožniť. To, že obyvatelia sa s ôsmimi krajmi neidentifikovali, sa prejavilo už od počiatku existencie dnešných samosprávnych krajov nízkou účasťou voličov na voľbách do regionálnej samosprávy v roku 2001. Výsledkom je dnešná apatia, nezáujem o správu vecí verejných v regióne a nedostatočná kontrola činnosti samosprávy občanmi. Naopak, pocit identifikácie s tradičnými etno-kultúrnymi regiónmi (Spiš, Šariš, Zemplín, Gemer, Turiec, Liptov, Orava či Záhorie) pretrváva u obyvateľstva napriek mnohým umelým zmenám uskutočneným v 20. storočí.
Predstavitelia vládnych strán dodnes nedodržali záväzky vyplývajúce z ich vlastných volebných programov v oblasti zmeny územného členenia a zväčša sa ani k nim verejne nehlásia. Chýba vraj „politická vôľa“… Času nie je nazvyš, ale je ho ešte stále dosť. Chýba však záujem politikov. Po zamietnutí zmien koaličnou radou sa objavil apel splnomocnenca vlády SR pre decentralizáciu verejnej správy Viktora Nižňanského na posunutie regionálnych volieb o jeden rok. Schválenie takéhoto návrhu by si však vyžadovalo získať v parlamente ústavnú väčšinu, keďže, ako vraví Ústava SR (Čl. 30), „voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom“. A vzhľadom na to, že názorové rozdiely na otázku podobu územného členenia krajiny medzi súčasnou koalíciou a opozíciou sú podstatne odlišnejšie, než v rámci samotného vládnuceho zoskupenia, i táto cesta bude zrejme zarúbaná povestnou nedostatočnou „vôľou“.
Ak sa so zmenou územného členenia nezačne v najbližších týždňoch, umelá „osmička“ sa zabetónuje na ďalšie roky. Na škodu Slovenska, jeho regiónov a najmä na škodu občanov. Obdobie územnosprávnej nestability bude pokračovať. Návrhy na zmenu členenia sa budú objavovať znovu a znovu. A skôr či neskôr uspejú. Čím neskôr, tým horšie pre nás všetkých. Slovenská ľudová múdrosť hovorí „neodkladaj na zajtra, čo môžeš urobiť dnes“. Súčasná vládna koalícia sa však rozhodla odložiť na „pozajtra“, čo mohla urobiť už „včera“. Je to chyba a treba jej to hlasno pripomínať a žiadať nápravu.
Článok bol publikovaný v Obecných novinách 14/2005 dňa 29. marca 2005.
