Právne pravidlá rozpočtovej zodpovednosti
ABSTRAKT
Cieľom článku je zamyslieť sa nad právnou úpravou pravidiel rozpočtovej zodpovednosti tak na úrovni Európskej únie ako aj na vnútroštátnej úrovni. Predmetom analýzy je predovšetkým ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti a jeho navrhovaná novela z roku 2020 spolu so zákonnou úpravou a ich komparácia vo vzťahu k ideálnym zásadám pravidiel rozpočtovej zodpovednosti.
I. Úvod
Prijatím Lisabonskej zmluvy bol v rámci Zmluvy o fungovaní Európskej Únie (ďalej ako „ZFEÚ“) vložený staronový článok 126, ktorý v spojení s Protokolom č. 12 o postupe pri nadmernom deficite zavádza pre členské štáty dlhovú brzdu na úrovni 60% ich HDP. V roku 2011 Národná rada Slovenskej republiky prijala ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej ako „ústavný zákon“), ktorý je ešte ambicióznejší a od rozpočtového roku 2028 počíta s horným limitom dlhu verejnej správy Slovenska na úrovni 50% HDP. Tieto právne predpisy zároveň počítajú s uplatnením nápravných opatrení v prípade pokračujúceho zadlžovania štátu. Možno ich však považovať za dostatočne efektívne? A akým spôsobom je potrebné nastaviť pravidlá tak, aby v čo najväčšej miere minimalizovali negatívne dôsledky nezodpovedného nakladania s verejnými financiami?
II. Dlhová brzda
Stanovenie maximálnej prípustnej výšky štátneho dlhu je nepochybne základným stavebným kameňom pravidiel rozpočtovej zodpovednosti.
Už spomínaný článok 126 ZFEÚ stanovuje, že členské štáty sa vyhýbajú nadmernému štátnemu deficitu. Za týmto účelom Európska komisia sleduje, či sa pomer štátneho dlhu k HDP približuje, respektíve, či prekračuje referenčnú hodnotu 60% HDP. Európska komisia zároveň sleduje, či výška plánovaného alebo skutočného štátneho deficitu nepresahuje hodnotu 3% HDP (ide o čistú výšku pôžičky definovanú v Európskom systéme integrovaných účtov). V takom prípade predloží dotknutému členskému štátu svoje stanovisko a informuje o tom Radu EÚ, ktorá rozhodne, že sa nadmerný deficit v členskom štáte vyskytuje a príjme odporúčania vo vzťahu k členskému štátu, ktorý by ich mal v rámci zásady lojálnej spolupráce akceptovať a na základe nich prijať opatrenia na odstránenie nadmerného štátneho deficitu. V prípade, ak členský štát nebude rešpektovať odporúčania Rady EÚ, môže Rada EÚ prijať niekoľko donucovacích opatrení voči tomuto členskému štátu a to napríklad uložiť primerané pokuty alebo vyzvať Európsku investičnú banku, aby prehodnotila úverovú politiku voči tomuto členskému štátu.
O tom, že takto zavedený systém preventívnych opatrení vo vzťahu k nadmernému deficitu členských štátov sa doposiaľ javí ako účinný, možno vyvodiť z viacerých rozhodnutí Rady EÚ, ktorými rozhodla, že sa nadmerný deficit v určitých členských štátoch vyskytuje a prijala odporúčania vo vzťahu k dotknutému členskému štátu, ktorý následne dokázal upraviť výšku štátneho deficitu na požadovanú úroveň. Takéto rozhodnutia boli prijaté vo vzťahu k Španielsku, Francúzsku ale aj k Slovensku.[1]
O účinnosti opatrení, ktoré sa majú prijať v prípade, ak výška štátneho dlhu členského štátu presiahne 60% HDP možno polemizovať, nakoľko článok 126 ZFEÚ v tejto súvislosti predpokladá iba vypracovanie správy Európskou komisiou, pričom zo zaužívanej praxe vyplýva, že dotknutý členský štát by sa mal snažiť každoročne znižovať svoj štátny dlh. Práve absentujúca úprava opatrení, ktoré by mali byť prijaté vo vzťahu k členskému štátu, ktorého štátny dlh prekračuje povolené limity, je podľa nášho názoru jedným z dôvodov, prečo v rámci Európskej únie existujú štáty, ktorých výška štátneho dlhu dlhodobo presahuje limit 60% HDP. Takýmto príkladom je Španielsko, ktorého dlh síce postupne pomaly klesá, avšak v roku 2020 bol na úrovni 95,7% HDP.[2]
V tejto súvislosti možno uvažovať o opodstatnenosti článku 126 ods. 10 ZFEÚ, ktorý vylučuje právo Európskej komisie a členských štátov podať žalobu na Súdny dvor pre nesplnenie si povinností zo strany členského štátu, ktoré mu vyplývajú v oblasti dlhodobej udržateľnosti verejných financií z článku 126 ods. 1 až 9 ZFEÚ. Považujeme za nevyhnutné zamyslieť sa nad tým, či by nebolo vhodné tento odsek vypustiť, respektíve, upraviť ho spôsobom, ktorý by umožňoval Európskej komisii (ako prostriedok ultima ratio) podať žalobu na Súdny dvor podľa čl. 258 ZFEÚ voči členskému štátu, ktorý dlhodobo zanedbáva tieto povinnosti.
Ústavný zákon stanovuje horný limit dlhu verejnej správy do konca rozpočtového roka 2017 na úrovni 60 % HDP, pričom počas rokov 2018 a 2027 sa má tento limit znižovať každý rozpočtový rok o 1% HDP tak, aby od rozpočtového roku 2028 bol stanovený horný limit dlhu verejnej správy na úrovni 50 % HDP.
Ústavný zákon zároveň v prípade, ak aktuálna výška dlhu verejnej správy dosiahne úroveň o 10% nižšiu ako je stanovený horný limit, počíta s uplatnením preventívnych opatrení, ktorých cieľom je predísť nárastu dlhu verejnej správy nad stanovený limit a v prípade, ak sa tak stane, ústavný zákon predpokladá uplatnenie represívnych opatrení.
Na základe uvedeného možno konštatovať, že od roku 2028 je ústavne akceptovateľným dlh verejnej správy do výšky 40% HDP a pre rok 2023, ak počítame správne, je ústavne akceptovateľným dlh verejnej správy vo výške 45% HDP v tom zmysle, že v prípade, ak dôjde prekročeniu týchto hodnôt, vyplývajú z ústavného zákona vláde a Ministerstvu financií SR konkrétne povinnosti. To však neznamená, aby vláda alebo Ministerstvo financií SR nekonali podľa týchto povinností aj v čase, kedy výška dlhu verejnej správy nedosahuje tieto hodnoty.
Za nedostatky aktuálneho ústavného zákona možno považovať niektoré jeho ustanovenia o prijatí opatrení, ktoré nemajú bezprostredný vplyv na stav výšky dlhu verejnej správy. Je tomu tak v prípade opatrenia, ktorým sa majú znížiť platy členov vlády na úroveň ich platov v predchádzajúcom rozpočtovom roku a to len vtedy, ak ich platy boli v predchádzajúcom rozpočtovom roku nižšie. Takéto opatrenie nijakým spôsobom neovplyvní stav dlhu verejnej správy.
Na druhej strane, je potrebné poukázať na dôsledky, ktoré by vyvolali jednotlivé nápravné opatrenia, ak by boli vykonané. V tejto súvislosti poukazujeme na povinnosť vlády nepredložiť Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej ako „NRSR“) návrh rozpočtu verejnej správy s rozpočtovaným schodkom. Pre ilustráciu, prijatie vyrovnaného rozpočtu na rok 2024 by znamenalo prepadnutie ekonomiky Slovenskej republiky do recesie, došlo by k zníženiu reálneho HDP o 4% aktuálneho HDP a zamestnanosť by klesla o 45 tisíc osôb.[3] V záujme zníženia dlhu verejnej správy, by tak došlo k zníženiu životnej úrovne obyvateľstva, čo by predstavovalo omnoho negatívnejšie dôsledky pre štát. Neuvážené uplatnenie tohto opatrenia by nebolo proporcionálne k ostatným záujmom štátu. Máme za to, že táto proporcionalita by mala byť zachovávaná aj pri uplatňovaní iných opatrení, akými je obdobne povinnosť vlády
nepredložiť NRSR návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý obsahuje medziročný nominálny rast konsolidovaných výdavkov verejnej správy oproti rozpočtu verejnej správy na predchádzajúci rok alebo v prípade povinnosti vlády predložiť na rokovanie NRSR návrh opatrení, ktorými navrhuje zabezpečiť zníženie dlhu.
Návrh ústavného zákona z roku 2020, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej ako „novela ústavného zákona“)[4], ktorá nakoniec nebola prijatá, stanovila výšku dlhovej brzdy prostredníctvom tzv. čistého dlhu, ktorým je dlh verejnej správy znížený o hodnotu finančných aktív subjektov verejnej správy, ktorými sú obeživo, vklady a dlhové cenné papiere podľa jednotnej metodiky platnej pre Európsku úniu. Dôvodom, pre ktorý sa navrhovalo zaviesť čistý dlh bolo umožniť flexibilnejšie riadenie čistého dlhu, likvidity a rezervy štátu.[5] Horný limit čistého dlhu mal byť stanovený vo výške 55% HDP a v prípade, ak by dosahoval výšku 40% HDP a viac, novela ústavného zákona počítala s nápravnými opatreniami, ktoré by bola vláda, respektíve Ministerstvo financií SR povinné prijať. Namiesto povinností vlády predkladať návrhy rozpočtov verejnej správy bez rozpočtovaného schodku, by bola vláda povinná predkladať návrh rozpočtu verejnej správy, ktorým by dochádzalo k zlepšovaniu hodnoty tzv. štrukturálneho salda, čo sa javí byť proporcionálnejšie k ostatným záujmom štátu.
III. Konzistentnosť uplatňovania pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a limitovanie verejných výdavkov
Súčasťou zásad pravidiel rozpočtovej zodpovednosti by mala byť konzistentnosť ich uplatňovania bez ohľadu na zmeny vlády, respektíve politické názory a to v záujme zabezpečenia dlhodobej udržateľnosti verejných financií.
Ústavný zákon momentálne vylučuje uplatnenie takmer väčšiny nápravných opatrení počas 24 mesiacov odo dňa, kedy bola vyslovená dôvera vláde a schválené jej programové vyhlásenie a to bez ohľadu na výšku dlhu verejnej správy. Časté striedanie vlád preto znemožňuje efektívne uplatnenie nápravných opatrení. Nakoľko každá vláda preberá stav verejných financií po predchádzajúcej vláde, je prirodzené, že by nemala zodpovedať za stav, v akom ich prebrala. To však nemení nič na tom, aby nová vláda nebola povinná uplatňovať vo verejnom záujme nápravné opatrenia predpokladané ústavným zákonom. V tejto súvislosti považujeme za vhodné zamyslieť sa nad tým, či táto výnimka z uplatňovania nápravných opatrení počas 24 mesiacov by nemala byť priznaná len vo vzťahu k povinnosti vlády požiadať NRSR o vyslovenie dôvery.
Novela ústavného zákona pristupovala k tejto výnimke racionálnejšie, nakoľko vláda by počas rovnakej doby 24 mesiacov odo dňa, kedy bola vyslovená dôvera vláde a schválené jej programové vyhlásenie, nebola povinná prijať len tie najprísnejšie nápravné opatrenia a predložiť NRSR návrh na zníženie čistého dlhu spojený so žiadosťou o vyslovenie dôvery. Takto nastavený systém sa javí byť z nášho pohľadu vhodnejší.
Rozhodnutie o spôsobe rozdelenia verejných výdavkov prostredníctvom rozpočtu verejnej správy je vždy predmetom politického uváženia vlády a následne NRSR, ktorá návrh rozpočtu schvaľuje. Avšak stanovenie maximálnej povolenej výšky verejných výdavkov by malo byť ponechané na rozhodnutie nezávislého ústavného orgánu, ktorý dohliada na plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti z dôvodu, aby dosahovanie politických cieľov nešlo na úkor dlhodobej udržateľnosti hospodárenia štátu.
V podmienkach Slovenskej republiky je takýmto orgánom Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (ďalej ako „RRZ“), ktorej pôvodné monitorovacie a poradné právomoci predpokladané ústavným zákonom boli v roku 2022 novelizáciou zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej ako „zákon o RPVS“) rozšírené aj o právomoc navrhovať limit verejných výdavkov v závislosti od štrukturálneho salda, ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti a ďalších faktorov. Návrh limitu verejných výdavkov následne schvaľuje NRSR. Dodržiavanie takto schváleného limitu verejných výdavkov kontroluje RRZ a v prípade, ak zistí, že vláda tieto výdavkové limity nedodržala, vyplýva vláde povinnosť zaslať NRSR písomné zdôvodnenie nesplnenia týchto limitov a ak celková odchýlka od limitov verejných výdavkov predstavuje aspoň 1 % HDP za posledné 2 predchádzajúce rozpočtové roky, je vláda povinná požiadať NRSR o vyslovenie dôvery. Možno sa domnievať, že takto nastavený systém by mohol pozitívne prispieť k dlhodobej udržateľnosti pri nakladaní s verejnými financiami. V záujme dlhodobého uplatňovania pravidiel rozpočtovej zodpovednosti by bolo vhodnejšie, ak by táto zákonná úprava bola prijatá formou ústavného zákona, na ktorého následnú zmenu je potrebná kvalifikovaná väčšina poslancov NRSR. Pre úplnosť považujeme za potrebné dodať, že zavedenie právomoci RRZ v oblasti navrhovania limitu verejných výdavkov predpokladala aj novela ústavného zákona.
IV. Schopnosť reagovať na nečakané výdavky
Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti by mali upravovať postup orgánov verejnej moci aj v prípadoch nečakaných výdavkov, ktoré je potrebné vynaložiť v dôsledku udalostí, ktoré nebolo možné pri zostavovaní verejných rozpočtov očakávať.
Zákon o RPVS počíta s vytvorením rozpočtových rezerv napríklad na riešenie vplyvov legislatívnych zmien alebo na riešenie krízových situácií mimo času vojny a vojnového stavu a vykonávanie povodňových prác. Po novelizácii zákona o RPVS, RRZ v rámci limitu verejných výdavkov zároveň povinne rozpočtuje v čase sa zvyšujúce rezervy tak, aby sa zabezpečilo krytie nepredvídaných rozpočtových vplyvov.
Jednotlivé ustanovenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti by mali byť taktiež odrazom proporcionality medzi záujmom na dlhodobej udržateľnosti verejných financií a záujmami, na dosiahnutie ktorých je potrebné vynaložiť dodatočné výdavky.
V tomto smere novela ústavného zákona priznávala RRZ právomoc predložiť NRSR návrh na vyhlásenie mimoriadnej okolnosti, ak skutočný alebo odhadovaný negatívny vývoj ekonomiky, vyhlásenie výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie môžu spôsobiť mimoriadne zhoršenie salda rozpočtu verejnej správy alebo čistého dlhu. V prípade, ak by NRSR takýto návrh schválila, počas 12 mesiacov odo dňa schválenia návrhu by sa neuplatňovala väčšina nápravných opatrení predpokladaných novelou ústavného zákona.
V zmysle aktuálneho zákona o RPVS môže vláda (nie však RRZ) vyhlásiť mimoriadnu okolnosť potom, ako Štatistický úrad SR zverejní, že HDP za predchádzajúci štvrťrok vyjadrený v stálych cenách medziročne klesol a na základe prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy príslušný ročný HDP vyjadrený v stálych cenách medziročne klesne. Počas trvania mimoriadnej okolnosti môže vláda prekročiť limit verejných výdavkov len po schválení NRSR.
Popri tom ale aktuálne platná úprava v ústavnom zákone stanovuje výnimku z uplatnenia nápravných opatrení počas 36 mesiacov odo dňa zistenia Štatistického úradu SR, že došlo k medziročnému poklesu HDP najmenej o 12% alebo odo dňa, kedy Ministerstvo financií SR zistilo, že výdavky z verejných prostriedkov súvisiacich s odstraňovaním následkov živelných pohrôm a prírodných katastrof alebo ktoré súvisia s obnovením fungovania bankového sektora postihnutého finančnou krízou presiahli 3% HDP.
Novela ústavného zákona formuluje dôvody pre uplatnenie výnimky z nápravných opatrení obdobne, avšak s tým rozdielom, že táto výnimka by mala trvať iba 12 mesiacov. Z tohto dôvodu možno za vhodnejšiu považovať právnu úpravu navrhovanú novelou ústavného zákona a to aj preto, že zveruje RRZ právomoc podať návrh na vyhlásenie mimoriadnej okolnosti NRSR, čím by malo byť zaručené objektívne zhodnotenie dôvodov na jej vyhlásenie zo strany RRZ a zároveň by tým mala byť zabezpečená väčšia flexibilita vo vzťahu k nepredpokladaným udalostiam, nakoľko v zmysle platnej zákonnej úpravy môže vláda vyhlásiť mimoriadnu okolnosť len z 1 dôvodu, ktorým je pokles HDP.
V. Dôchodkový a sociálny systém štátu
Súčasťou pravidiel rozpočtovej zodpovednosti by mali byť aj pravidlá dlhodobej udržateľnosti dôchodkového a sociálneho systému štátu.
Pozitívne možno vnímať snahu zákonodarcu prostredníctvom novely ústavného zákona priznať RRZ právomoc vypracovávať správu o stave a udržateľnosti dôchodkového systému na SR a správu o financovaní sociálneho systému SR. Hoci novela ústavného zákona nebola prijatá, možno to považovať za prvý krok na ceste k dlhodobej udržateľnosti pri nakladaní s verejnými financiami aj v oblasti dôchodkového a sociálneho systému na Slovensku, ktorého reforma bude v blízkej budúcnosti nevyhnutná.
VI. Záver
Môžeme konštatovať, že nápravné opatrenia predpokladané aktuálne platným ústavným zákonom sa pre výnimky a striedanie vlád prakticky neuplatňujú, v dôsledku čoho dlh verejnej správy za posledné obdobie narastal. Vzhľadom na skutočnosť, že ústavný zákon má viacero nedostatkov, je nevyhnutné, aby prešiel novelizáciou. Analyzovaný návrh novely ústavného zákona mal ambíciu tieto nedostatky napraviť a prispôsobiť pravidlá rozpočtovej zodpovednosti aktuálnym výzvam, ktoré by umožňovali regulovať výšku dlhu verejnej správy aj inak ako prostredníctvom vyrovnaného alebo prebytkového rozpočtu.
Pravidlá rozpočtovej zodpovednosti by však mali byť nastavené tak, aby pri predchádzaní nadmernému dlhu verejnej správy zohľadňovali rovnováhu medzi záujmom na dlhodobej udržateľnosti nakladania s verejnými financiami a inými záujmami, na ktoré sa tieto financie nakladajú, vrátane vytvorenia samostatného ústavného orgánu kontroly dlhodobej udržateľnosti hospodárenia štátu, ktorý bude garantom toho, aby nedochádzalo k rozvráteniu verejných financií len za účelom dosahovania politických cieľov.
Autor je študentom Právnickej fakulty Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach.
Zoznam použitých zdrojov
Knižné zdroje
BABČÁK, V. a kol. Finančné právo na Slovensku. 1. vyd. Bratislava : Epos, 2017. 512 s. ISBN
978-80-562-0191-6.
Články v časopise
GIBA, M.- BUJŇÁK, V. Výkladové problémy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.
In Justičná revue. ISSN 1335-6461, 2020, č. 10, s. 1107 – 1142.
Právne predpisy
Nariadenie Rady (ES) č. 479/2009 z 25. mája 2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (Ú. v. EÚ L 145, 10.6.2009)
Rozhodnutie Rady EÚ č. 2014/408/EÚ z 20. júna 2014, ktorým sa zrušuje rozhodnutie 2010/290/EÚ o existencii nadmerného deficitu na Slovensku (Ú. v. EÚ L 190/76, 28.6.2014) Smernica Rady č. 2011/85/EÚ z 8. novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov (Ú. v. EÚ L 306, 23.11.2011)
Ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti
Zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
Zmluva o fungovaní Európskej únie v platnom znení (Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016)
Internetové zdroje
Dôvodová správa k návrhu ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti [online]. [cit. 202311-11]. Dostupné na internete:
<https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=361019>.
Dôvodová správa k návrhu ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti [online]. [cit. 2023-11-11]. Dostupné na internete:
< https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=484574>.
Komentár k makroekonomickej prognóze Inštitútu finančnej politiky MFSR: [online]. [cit.
2023-11-11]. Dostupné na internete:
< https://www.mfsr.sk/files/archiv/43/Komentar_MV_jun2023.pdf>.
Limity verejných výdavkov na roky 2023- 2025 predložené do NRSR [online]. [cit. 2023-1111]. Dostupné na internete:
< https://www.rrz.sk/limit-verejnych-vydavkov-na-roky-2023-2025/>.
Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti [online]. [cit. 2023-11-11]. Dostupné na internete:
< https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=484573>.
Španielsko sa po 10 rokoch dostalo z procedúry nadmerného deficitu [online]. [cit. 2023-1111]. Dostupné na internete:
<https://ekonomika.pravda.sk/ludia/clanok/515853-spanielsko-po-10-rokoch-dostalo-zprocedury-nadmerneho-deficitu/>.
[1] Rozhodnutie Rady EÚ č. 2014/408/EÚ z 20. júna 2014, ktorým sa zrušuje rozhodnutie 2010/290/EÚ o existencii nadmerného deficitu na Slovensku (Ú. v. EÚ L 190/76, 28.6.2014)
[2] https://ekonomika.pravda.sk/ludia/clanok/515853-spanielsko-po-10-rokoch-dostalo-z-procedury-nadmernehodeficitu/
[3] Komentár k makroekonomickej prognóze Inštitútu finančnej politiky MFSR:
[4] Návrh novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=484573
[5] Dôvodová správa k návrhu novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=484574
