Slovensko sa dočká odpovede na otázku, či by schválenie Zmluvy o Ústave pre Európu znamenalo vstup do štátneho zväzku s inými štátmi, na čo je podľa slovenskej ústavy potrebné referendum.
Ústavný súd poskytne právne záväznú odpoveď vďaka sťažnosti, s ktorou sa naňho obrátila Iniciatíva proti európskej ústave. Ústava SR v čl. 127 umožňuje fyzickým a právnickým osobám obrátiť sa so sťažnosťou na ústavný súd, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd. V tomto prípade skupina fyzických osôb namieta porušenie svojho práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo.
Podľa čl. 30 ods. 1 Ústavy SR majú občania právo „zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov“. Priamou formou je aj referendum. Je zjavné, že porušením tohto práva by bolo, keby bolo voličovi zabránené zúčastniť sa na referende, alebo keby bolo právoplatne vyhlásené referendum zmarené. Možno však toto právo porušiť, aj keď žiadne referendum vyhlásené nebolo? Možno, pretože články ústavy netreba posudzovať izolovane, ale vo väzbách so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy. A v tom prípade možno za porušenie práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo považovať aj to, keď príslušný orgán nevyhlási referendum, hoci sú naplnené podmienky na jeho vyhlásenie.
.precedens existuje
Ústavný súd v roku 1994 konštatoval porušenie práva občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo tým, že mesto Starý Smokovec nevyhlásilo hlasovanie o odčlenení mestskej časti Tatranská Lomnica, hoci všetky podmienky vyžadované zákonom o obecnom zriadení boli splnené.
Analogicky sú aj v našom prípade splnené podmienky na vyhlásenie celoštátneho referenda, pretože vstup do štátneho zväzku s inými štátmi je otázka, rozhodnutie o ktorej slovenská ústava explicitne a povinne necháva na priame rozhodnutie, respektíve potvrdenie občanmi. Podľa čl. 7. ods. 1 Ústavy SR „o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku sa rozhodne ústavným zákonom, ktorý sa potvrdí referendom“ a podľa čl. 93 ods. 1 „referendom sa potvrdí ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto štátneho zväzku.“
Z toho vyplýva, že ak je euroústava zmluvou o vstupe do štátneho zväzku, mal by ústavný súd konštatovať porušenie základného práva občanov a zrušiť uznesenie, ktorým NR SR vyslovila súhlas s euroústavou bez toho, aby schválila ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku, podliehajúci potvrdeniu v referende.
.právna otázka, politická odpoveď
Spor, či euroústava zakladá vstup do štátneho zväzku a či je na jej schválenie potrebné aj referendum, nie je nový. V októbri 2004 sa KDH (ktoré tvrdilo, že referendum je nevyhnutné) dostalo do sporu so zvyškom vlády.
Ahoci minister spravodlivosti Daniel Lipšic navrhol, aby vláda zaviazala rezorty spravodlivosti a zahraničia vypracovať právnu analýzu problému, na výsostne právnu otázku zaznela len politická odpoveď. Vo vláde ministri za SDKÚ, SMK a ANO jednoducho prehlasovali ministrov za KDH a rovnako politicky (hlasovaním) sa táto právna otázka riešila aj v NR SR v máji 2005, keď za súhlas s euroústavou hlasovalo 116 zo 147 prítomných poslancov. Konečnú a konečne právnu odpoveď na otázku o charaktere euroústavy však prinesie až rozhodnutie ústavného súdu.
Tvrdenie, že euroústava je zmluvou o vstupe do štátneho zväzku a vyžaduje schválenie ústavným zákonom, ktorý sa potvrdí referendom, sa opiera o tri základné argumenty:
1. EÚ by v prípade nadobudnutia platnosti euroústavy bola štátnym zväzkom, pretože by bola útvarom vykazujúcim znaky a plniacim funkcie štátneho zväzku.
2. Vstup SR do štátneho zväzku vyžaduje schválenie ústavným zákonom, ktorý sa potvrdí referendom. Iný spôsob vstupu SR do štátneho zväzku nie je možný.
3. Na Slovensku sa dosiaľ nekonalo referendum o vstupe do štátneho zväzku podľa čl. 7 ods. 1 a čl. 93 ods. 1 Ústavy SR. Preto je nevyhnutné, aby sa o euroústave, ktorá konštituuje EÚ ako štátny zväzok, rozhodovalo prostredníctvom ústavného zákona o vstupe do štátneho zväzku, ktorý by podliehal potvrdeniu referendom.
.štátny zväzok
Prvý argument možno doložiť odvolaním sa na právnu teóriu, podľa ktorej je štát vymedzený prostredníctvom určitých charakteristických znakov a funkcií. Ako charakteristické znaky štátu bývajú uvádzané územie, obyvateľstvo a jurisdikcia. Tým všetkým bude EÚ v podmienkach platnosti euroústavy disponovať, pričom skutočnosť, že jej územie a obyvateľstvo je tvorené územím a obyvateľstvom členských štátov, nie je v prípade zložených štátnych útvarov nijako výnimočná.
EÚ už v súčasnosti plní množstvo funkcií charakteristických pre štátne útvary, euroústavou k nim pribudnú ďalšie. EÚ v podmienkach platnosti euroústavy bude disponovať aj inštitúciami a symbolmi charakteristickými pre štát. Kým niektorými z nich môžu disponovať aj iné ako štátne útvary, iné sú naopak typické výlučne pre štáty. Občianstvo je inštitút, ktorý sa priamo viaže k štátu. Človek nemôže byť občanom medzinárodnej organizácie, ale iba štátu.
Funkcia ministra (zahraničných vecí) je tiež charakteristická pre exekutívu štátu, nie pre inštitúcie iného typu. A aj zadefinovanie základného právneho rámca v ústave je charakteristickým znakom štátov.
Ako uviedol v článku Európska únia ako štátny zväzok (Justičná revue č. 1/2005) právnik Radoslav Procházka, „v podobe založenej ústavnou zmluvou bude mať EÚ práve tie znaky, plniť práve tie funkcie a disponovať práve tou symbolickou výbavou, ktoré doktrína pripisuje štátnym útvarom a ktoré sú pre ne typické.“ Ak by chcel ústavný súd odmietnuť tvrdenie, že EÚ by v prípade platnosti euroústavy bola štátnym zväzkom, musel by sa vysporiadať s otázkou, čím by sa v takom prípade od štátneho zväzku líšila, a vysvetliť, aké ďalšie znaky, funkcie, kompetencie, inštitúcie či symboly by musela ešte nadobudnúť, aby ju bolo možné považovať za štátny zväzok.
.referendum
Druhý argument je ľahko preukázateľný. Vyššie citované články slovenskej ústavy jednoznačne hovoria o tom, že vstup do štátneho zväzku vyžaduje schválenie ústavného zákona, ktorý sa potvrdí referendom. Ak by to chcel niekto spochybniť, musel by sa vysporiadať s otázkou, či slovenská ústava pripúšťa aj iný spôsob vstupu do štátneho zväzku.
Tretí argument je najmenej triviálny. Mnohým napadne, že referendum o vstupe do EÚ sme tu už predsa mali. Avšak referendom v máji 2003 sa nepotvrdzoval ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku, nebolo to teda referendum podľa čl. 93 ods. 1 Ústavy SR („referendom sa potvrdí ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku“), ale podľa čl. 93 ods. 2 („referendom sa môže rozhodnúť aj o iných dôležitých otázkach verejného záujmu“). Zásadný rozdiel je v tom, že ak by referendum v roku 2003 nebolo platné, parlament by aj tak mohol vstup do EÚ schváliť. Ak by sa konalo obligatórne referendum podľa čl. 93 ods. 1 a účasť by bola pod 50 percent, znamenalo by to zablokovanie vstupu Slovenska do EÚ.
Potvrdzuje to aj skutočnosť, že právnym aktom, ktorým Slovensko v júni 2003 odsúhlasilo vstup do EÚ, bolo uznesenie NR SR nie na základe uplatnenia čl. 7 ods. 1 Ústavy SR („vstup do štátneho zväzku“), ale podľa čl. 7 ods. 2, ktorý uvádza, že „Slovenská republika môže medzinárodnou zmluvou, ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takej zmluvy preniesť výkon časti svojich práv na Európske spoločenstvá a Európsku úniu“.
Čl. 7 ods. 2 sa do ústavy dostal novelou z roku 2001, a to práve so zámerom, aby sa odlíšil vstup do EÚ v jej vtedajšej a doteraz existujúcej podobe od vstupu do štátneho zväzku. Predkladatelia novely v dôvodovej správe v prospech svojej tézy, že EÚ nie je štátnym zväzkom, ale voľnejšou formou združovania štátov, argumentovali tým, že EÚ nemá právnu subjektivitu (majú ju len Európske spoločenstvá). A práve euroústavou EÚ právnu subjektivitu získa.
Základné znaky štátneho útvaru pre potrebu prípadného uplatnenia ustanovenia o vstupe do štátneho zväzku (súčasný čl. 7 ods. 1) videli predkladatelia novely v spoločnej ústave, spoločnom štátnom občianstve, spoločných vonkajších štátnych symboloch a v tom, že ho politicky navonok reprezentujú a riadia zväzové orgány. To všetko však bude v prípade platnosti euroústavy realitou. Tak ako je možné akceptovať, že NR SR schválila euroústavu podľa čl. 7 ods. 2, ktorý sa do Ústavy SR dostal práve preto, aby umožnil vstup SR do voľnejšieho združenia, ktoré nemá spomínané atribúty štátneho útvaru?
.zmluva alebo ústava?
Často sa hovorí, že euroústava je vlastne len prepísaním doterajších zmlúv do jednoduchšej podoby. Nie je to pravda. Okrem takých vecí ako rozšírenie kompetencií EÚ, rozšírenie okruhu otázok, o ktorých sa nebude rozhodovať konsenzom, ale hlasovaním, alebo explicitné definovanie prednosti európskeho práva pred právom členských štátov, je dôležitý aj spôsob, akým sa mení spôsob konštituovania EÚ. Kým podľa Zmluvy o EÚ „touto zmluvou Vysoké zmluvné strany zakladajú medzi sebou Európsku úniu“, podľa euroústavy „táto ústava zakladá Európsku úniu“. Zámer zmeniť medzištátnu spoluprácu na zmluvnom základe na štátny zväzok, čerpajúci svoju legitimitu z vlastnej ústavy (hoci schválenej formou zmluvy) je z porovnania týchto dvoch ustanovení úplne zjavný.
Ústavná sťažnosť obsahuje dostatok dôvodov na podoprenie troch základných argumentov.
Ak tie platia, Ústavný súd SR by mal sťažnosti vyhovieť. To znamená konštatovať porušenie práv občanov a príslušné uznesenie NR SR zrušiť.
Autor je riaditeľ Konzervatívneho inštitútu M. R. Štefánika a koordinátor Iniciatívy proti európskej ústave
Článok bol publikovaný v týždenníku .týždeň 31/2005 dňa 1. augusta 2005.
