O základoch komunálnej aritmetiky.
Kým výsledky júnových parlamentných volieb v spoločnosti ešte stále rezonujú, na Slovensku sa už konali voľby opäť, tentoraz komunálne. Kým v tých parlamentných volíme 150 poslancov, vo voľbách do samosprávy obcí si volíme viac než 20 000 našich zástupcov v obecných, mestských a miestnych zastupiteľstvách. Na 1 000 voličov u nás pripadá takmer 5 komunálnych poslancov.
V komunálnych voľbách sme dňa 2. decembra 2006 rozhodovali o tom, ktorých starostov a primátorov, ako i poslancov 2 926 obecných, mestských a miestnych zastupiteľstiev zvolíme do ich funkcií opäť a ktorých už ich doterajšie pôsobenie k znovuzvoleniu neoprávňujú a na ich miesta zvolíme iných.
Pohľad späť vraví, že v prvých slobodných voľbách do samosprávy obcí v roku 1990 bolo zvolených spolu až 38 490 poslancov. V ďalších voľbách v roku 1994 možno pozorovať pokles na 35 139 zvolených poslancov, nasledovaný miernym nárastom vo voľbách v roku 1998, kedy občania zvolili 35 616 poslancov. Vysoký počet poslancov a zmeny ich počtu v jednotlivých voľbách súvisia s tým, že v danom období platilo zákonné ustanovenie, podľa ktorého počet poslancov obecných zastupiteľstiev určovali obecné zastupiteľstvá pod jedinou všeobecnou podmienkou. Tá ohraničovala rozmedzie počtu poslancov, a to „od 9 do 60,“ bez ohľadu na počet obyvateľov obce.
Výrazný pokles počtu poslancov pozorujeme až po voľbách v roku 2002, kedy bolo zvolených 21 644 poslancov. Táto zmena bola spôsobená novelou zákona o obecnom zriadení, ktorou boli zavedené nové rozmedzia počtu poslancov, a to nie všeobecne pre všetky obce rovnako, ale diferencovane, ako vidno i z tabuľky (tab. č. 1), a to na základe zaradenia obce k desiatim veľkostným typom podľa počtu obyvateľov.
Tab. č. 1: Veľkostné kategórie obcí a medzné počty poslancov
| Počet obyvateľov obce (mesta) | Počet poslancov zastupiteľstva |
| do 40 | 3 |
| 41 – 500 | 3 – 5 |
| 501 – 1000 | 5 – 7 |
| 1 001 – 3000 | 7 – 9 |
| 3 001 – 5000 | 9 – 11 |
| 5 001 – 10 000 | 11 – 13 |
| 10 001 – 20 000 | 13 – 19 |
| 20 001 – 50 000 | 5 – 25 |
| 50 001 – 100 000 | 19 – 31 |
| nad 100 000 | 23 – 41 |
Krajina poslancov
Podľa zákona o obecnom zriadení platí, že počet poslancov zastupiteľstva na celé volebné obdobie určí vždy pred voľbami obecné zastupiteľstvo podľa počtu obyvateľov obce, a to najneskôr 65 dní pred voľbami. Určenie minimálneho a maximálneho počtu poslancov obecných zastupiteľstiev, ktoré sa prvý krát uplatnilo vo voľbách do samosprávy obcí v roku 2002, znamenalo síce významné zníženie počtu poslancov pôsobiacich v komunálnej politike (z 35 616 na 21 644), avšak zďaleka nebol využitý priestor, ktorý priniesla novela zákona o obecnom zriadení, pokiaľ ide o možnosti znížiť počet poslancov. Len v 168 obciach krajiny sa rozhodli poslanci odhlasovať zníženie svojho počtu na minimum, ktoré určuje zákon o obecnom zriadení pre tú-ktorú veľkostnú kategóriu obcí. V ďalších 94 obciach sa zastupiteľstvá uzniesli na tom, že počet poslancov stanovia v medziach daných zákonom medzi minimom a maximom. Až v 2 610 obciach krajiny (90 percent obcí v SR), však platilo, že na zasadnutiach zastupiteľstiev sa stretával maximálny možný počet poslancov. Pomer počtu zvolených poslancov v SR vo volebnom období 2002 – 2006 a maximálne možného počtu poslancov podľa zákona bol až 97,9 percent. Poslanci zastupiteľstiev teda zväčša nevyužívajú možnosť znížiť svoj počet. Potvrdzujú to i decembrové komunálne voľby, v ktorých sme si do zastupiteľstiev zvolili 21 272 poslancov – teda len o necelé štyri stovky menej, než v roku 2002.
Počet vyše dvoch desiatok tisíc komunálnych poslancov súvisí priamo so sídelnou štruktúrou Slovenska. Tú možno charakterizovať ako výrazne rozdrobenú s veľkým podielom malých obcí s menej než 1 000 obyvateľmi. Táto rozdrobenosť má svoj odraz i v komunálnej politike. Žiadna z obcí do 1 000 obyvateľov by síce podľa zákona nemala mať viac než sedem poslancov, ale keďže tvoria takmer dve tretiny všetkých obcí krajiny, kumulatívny počet ich poslancov nie je zanedbateľný. V týchto obciach v súčasnosti volia občania viac než polovicu všetkých komunálnych poslancov Slovenska. A to i napriek tomu, že tieto obce obýva len 16 percent z celkovej populácie krajiny.
Dedinky v údolí
Paradoxná situácia nastala v decembrových „komunálkach“ v 4 obciach Slovenska – voľby sa prosto vôbec nekonali. Dôvod? Ani jeden občan nemal záujem kandidovať na starostu či na poslanca obecného zastupiteľstva. Reč je o obciach Ležiachov a Ratkovo z okresu Martin, Lipová z okresu Bardejov a Stráňany z okresu Stará Ľubovňa. Žiadna z týchto obcí nemá viac než 200 obyvateľov, demograficky ide o obce s prestarnutou populáciou, a ich počet sa znižuje a vymierajú. Ročný rozpočet týchto obcí sa pohybuje na úrovni niekoľko stotisíc korún. Z takých peňazí si nemôžete dovoliť ani zaplatiť výkon funkcie starostu na plný úväzok, ak má niečo v „kase“ ostať i na výkon kompetencií samosprávy obce. Byť starostom malej obce teda znamená, že počas dňa vykonávate prácu vo vašom zamestnaní, a po večeroch a víkendoch „starostujete“. A to po decentralizácii verejnej správy a prechode právomocí zo štátu na obce znamená i výrazný nárast agendy. Navyše, na rozdiel od situácie v meste, nemôžete si dovoliť platiť úradníkov – špecialistov na jednotlivé oblasti, či už sú to sociálne veci, doprava alebo mnoho ďalších – je to najmä na vašich pleciach. Aké je riešenie? Je tu možnosť založiť spoločný obecný úrad, ktorý by vybavoval samosprávnu agendu pre viacero obcí naraz – starostom sa však do takého riešenia často nechce. Každý chce hrdo spravovať či panovať na svojom území sám.
Nové voľby sa nakoniec budú musieť uskutočniť v 36 obciach. K štyrom už zmieneným obciam treba pripočítať i obec Baňa z okresu Stropkov, kde nebol žiaden kandidát na starostu a poslanci obsadili len dva z piatich postov, ako i ďalších 16 obcí, kde sa nevolil alebo nebol zvolený starosta, a iných 15 obcí, kde sa zas nezvolilo kompletné zastupiteľstvo, keďže kandidátov na poslancov bolo vo voľbách menej, než uvoľnených stoličiek v obecnom „parlamente“.
Takáto situácia sa opakuje, keďže v predchádzajúcich voľbách v roku 2002 sa museli konať nové voľby starostov v 13 a poslancov v 8 obciach. Extrémnym prípadom bol priebeh predchádzajúcich komunálnych volieb v obciach Príkra (7 obyvateľov, volia sa 3 poslanci) a Šarbov (9 obyvateľov, volia sa 3 poslanci) v okrese Svidník. Pre nízky počet obyvateľov nebolo možné vytvoriť volebné komisie a vykonať voľby v riadnom termíne v decembri 2002, keďže podľa zákona o voľbách do samosprávy obcí „miestna volebná komisia musí mať najmenej päť členov,“ pričom však zároveň podľa zákona platí, že „kandidát na poslanca obecného zastupiteľstva alebo na starostu obce nemôže byť členom volebnej komisie.“ Nové voľby sa preto konali opäť v apríli 2003. Aby bolo možné voľby vykonať, do týchto obcí sa prihlásili k pobytu noví obyvatelia (chalupári), čím sa počet obyvateľ zvýšil tak, že bolo možné vytvoriť volebné komisie, avšak v Šarbove boli potrebné ešte ďalšie doplňovacie voľby poslanca, keďže o tri poslanecké posty mali záujem len dvaja kandidáti.
Napriek tomu, že sa voľby v Príkrej a Šarbove nakoniec na druhý (resp. tretí) raz podarilo vykonať, ťažko možno v týchto prípadoch hovoriť o „voľbe“. Nízky počet obyvateľov totiž ledva umožňuje postavenie jedného kandidáta na jeden mandát (starostu či poslanca). O žiadnu voľbu, teda výber medzi kandidátmi, tu nejde. Cieľom je zvoliť orgány obce a nasilu tak potvrdiť, že ide stále ešte o obec. O obec, ktorá má de iure rovnaké postavenie ako akákoľvek iná obec či mesto SR, ale v skutočnosti prežíva na hranici politickej a demokratickej legitimity. Takéto problémy s vykonaním volieb v malých obciach sa zrejme budú i naďalej opakovať, ak sa nezmení terajšia legislatíva a nedôjde k združovaniu správy vecí verejných na úrovni obcí.
Veľkomestské maniere
Na druhom póle sú naše jediné dve veľkomestá. Bratislava i Košice sa od iných slovenských miest a mestečiek líšia i tým, že ich správa je organizovaná dvojstupňovo. Teda okrem poslancov mestského zastupiteľstva a primátora si ich obyvatelia ešte navyše volia na úrovni mestských častí i miestnych poslancov a starostov. Mestské časti tak fungujú sťaby obce v meste. Keďže samosprávny život našich dvoch najľudnatejších városov sa riadi podľa osobitných zákonov, i počet poslancov mestských častí sa určuje podľa iných pravidiel, než pri ostatných obciach krajiny.
Ak by sa mal na 17 mestských častí Bratislavy vzťahovať zákon o obecnom zriadení, v Bratislave by muselo ubudnúť 72 poslancov. Celkový počet poslancov mestských častí Bratislavy je dnes 391. A to ešte ďalších 80 poslaneckých duší má rezervované svoje miesta v mestskom zastupiteľstve hlavného mesta.
Pozrime sa na vybrané bratislavské mestské časti bližšie. V Rači majú 33 poslancov, v Novom Meste 40, v Starom Meste 37 a v Ružinove ich bolo doteraz 40. Ide o mestské časti, ktorých počet obyvateľov sa pohybuje medzi 20 274 (Rača) a 69 692 (Ružinov), čo je menej, než počtom obyvateľov tretie najväčšie mesto SR Prešov s populáciou presahujúcou 90 000 ľudí. Napriek tomu, zmienené mestské časti Bratislavy majú vyšší počet poslancov, než Prešov so svojimi 31 poslancami. Poslanci Starého Mesta sa rozhodli svoj počet nemeniť a tak i v období 2006 – 2010 bude obyvateľov centra hlavného mesta zastupovať 37 poslancov. Naopak, ružinovskí poslanci sa uzniesli, že vo volebnom období 2006-2010 bude ich počet nižší o deväť, čím mestská časť rozhodla dobrovoľne akceptovať hornú hranicu počtu poslancov (31 poslancov) tak, ako platí pre ostatné mestá Slovenska s počtom obyvateľov nad 50 000 podľa zákona o obecnom zriadení.
Košičania, podobne ako Bratislavčania, volia nielen mestské zastupiteľstvo, ale i poslancov miestnych zastupiteľstiev 22 mestských častí. Počet poslancov mestských častí sa neurčuje tak ako pri ostatných obciach, ale podľa ustanovení zákona o meste Košice. Isté zmeny však priniesla Košičanom minuloročná novela zmieneného zákona. Počet poslancov mestského zastupiteľstva v Košiciach sa vďaka nej znížil z 80 na 50 a počet poslancov miestnych zastupiteľstiev sa znížil o 107 na dnešných 307 poslancov. Podľa analýzy denníka Korzár tieto zmeny vyústia do redukcie nákladov mesta asi o 5 percent, hoci zástupcovia mesta hlásia očakávanú úsporu na úrovni 30 percent z dnešných 340 miliónov ročne. Košice tak konečne majú menej komunálnych poslancov než hlavné mesto (357 oproti 471).
Alarmujúca je však účasť voličov v dvoch našich veľkomestách Z 50 územných obvodov, na ktoré sa Slovensko administratívne delí, najnižšia účasť bola práve v obvodoch Košice (27%) a Bratislava (33%). Je otázne, či má zmysel, aby každé z týchto miest spravovali približne štyri stovky poslancov, ak občania nemajú záujem poveriť ich takouto funkciou, a nakoľko legitímny je vlastne takýto mandát.
Takmer králi Visegrádu
Krajiny Visegrádskej štvorky (V4) prešli po roku 1989 spoločnou cestou transformácie spoločnosti od neslobodnej totalitnej k slobodnej demokratickej. Tak ako v bývalom Československu, i v Maďarsku a Poľsku bola znovu obnovená tradícia spravovania vecí verejných na lokálnej úrovni. Vo všetkých krajinách V4 sa konali prvé slobodné voľby do samospráv obcí v roku 1990, pričom dĺžka volebného obdobia je identická (štvorročná). Namieste je preto porovnanie počtu poslancov zvolených na jeseň 2006 u nás a u našich susedov z V4. Ako vyplýva i z tabuľky (tab. č. 2), vyšší pomer počtu poslancov na 1 000 voličov než na Slovensku (4,9) je už len v Česku (7,5). Súvisí to s nielen s nedávnou spoločnou históriou týchto dvoch krajín v rámci spoločného československého štátu, ale i s podobnou, výrazne rozdrobenou sídelnou štruktúrou (vysokým počtom obcí) a nevykonanou komunálnou reformou (združovanie či zlučovanie obcí). Na strane druhej, výrazne nižší počet poslancov na 1 000 voličov v Poľsku (1,2) odráža práve fakt, že náš severný sused už má realizáciu komunálnej reformy úspešne za sebou. Zníženie počtu poslancov u nás teda tkvie v uskutočnení krokov smerujúcich ku komunálnej reforme.
Tab. č. 2: Veľkostné kategórie obcí a medzné počty poslancov
| Krajina | Počet voličov (v mil.) | Počet poslancov | Poslancov na 1000 voličov |
| Česko | 8,3 | 62 426 | 7,5 |
| Slovensko | 4,3 | 21 276 | 4,9 |
| Maďarsko | 8,1 | 25 063 | 3,1 |
| Poľsko | 31,7 | 39 945 | 1,2 |
Za mimoriadnu prácu mimoriadna odmena
Je to paradoxné, ale pravidlá odmeňovania poslancov pôsobiacich v obecných zastupiteľstvách neurčuje žiadny zákon. Zásady odmeňovania si určujú a schvaľujú jednotlivo zastupiteľstvá – zväčša na základe tzv. odmeňovacích poriadkov, v ktorých je stanovená odmena poslanca fixne na základe počtu zasadnutí zastupiteľstva (či účasti na nich), alebo mesačne. Častým javom je i udeľovanie štvrťročných, polročných či koncoročných (tzv. vianočných) alebo iných „mimoriadnych“ odmien poslancom. Počas tohtoročnej jesene sme boli svedkami mimoriadneho sebaodmeňovania sa poslancov často, pričom „Vianoce“ začínali pre poslancov kvôli decembrovým komunálkam nezriedka už v septembri.
Výška odmien závisí len rozhodnutia poslancov, ktorí si ich – sami sebe – i schvaľujú. Poslancov teda máločo motivuje k aktivite. Výška odmien rastie s počtom obyvateľov obce, mesta či mestskej časti, čo súvisí s vyšším rozpočtom, ktorým väčšie obce a mestá disponujú. V dedinkách môže byť sumárny ročný „účet“ za prácu poslancov zastupiteľstva v tisícoch, ale v mestách a ich častiach ide často o milióny korún. Byť poslancom niektorých obcí sa teda oplatí.
Platí to i o košickej mestskej časti Juh (23 468 obyvateľov). Podľa denníka Korzár si 33 tamojších poslancov v roku 2004 schválilo mimoriadne koncoročné odmeny vo výške rovnajúcej sa 70 percentám súčtu ich riadnych mesačných odmien počas roka. V absolútnom vyjadrení to znamenalo 29 400 až 41 160 korún na poslanca, poslanec pôsobiaci ako zástupca starostu inkasoval 121 800 korún. V roku 2005 sa zas páni poslanci rozhodli, že zmenia svoj odmeňovací poriadok tak, aby si mimoriadne odmeny nemuseli vôbec schvaľovať, a že im budú patriť automaticky, a to za každý kalendárny polrok vo výške 35 percent zo súčtu ich riadnych mesačných odmien. V roku 2004 minula mestská časť Košice – Juh na celkové odmeny poslancom vyše 3 milióny korún, v roku 2005 to bolo viac než 2 milióny.
Nechcená reforma
Platné zákony umožňujú, aby sa počet komunálnych poslancov u nás znížil o ďalších takmer 6 000. Pointa je, že o tomto znížení majú právomoc rozhodnúť práve páni poslanci v jednotlivých obciach, no tým sa však tento nástroj použiť proti sebe samým zväčša nechce. Vysoký počet poslancov pripadajúcich na počet voličov by bolo možné vyriešiť komplexnou komunálnou reformou, ktorej výsledkom by mala byť redukcia počtu správnych (nie však územných!) jednotiek na úrovni obcí. Znamenala by i lacnejší a efektívnejší výkon verejnej správy na úrovni obcí a miest, a teda i obmedzenie plytvania prostriedkov daňovníkov. Je preto nepochopiteľné, že sa nám do tejto reformy akosi nechce.
Článok bol publikovaný v týždenníku Obecné noviny 6/2007 dňa 6. februára 2007.
Článok vychádza zo štúdie Slovensko – krajina poslancov, ktorá je voľne dostupná tu.
