Kritické reflexie azylového práva
Úvod
Koniec studenej vojny vyznačil pre migračnú politiku európskych štátov začiatok len nedlhej prestávky, počas ktorej záujem o zadefinovanie jej dlhodobejších cieľov takmer ustal. Migrácia už viac akoby nebola na chvíľu na programe dňa. Teda aspoň načas. Až neskôr sa do popredia postupne začali výraznejšie dostávať najmä striktne defenzívne vízie a politiky, ktoré v mnohom poznamenali európsky prístup v otázkach azylovej a migračnej politiky. V rámci Európskej únie sa ruka v ruke s integračnými snahami a rastúcou otvorenosťou voči myšlienke jednotnému vnútornému trhu úmerne posilňoval a presadzoval izolacionizmus „pevnosti Európa“. To všetko tvárou v tvár stále rastúcej nežiaducej vlne ilegálnej imigrácie, prichádzajúcej spoza jej vonkajších hraníc. Miesto premyslenia prijateľného a udržateľného konceptu európskej migrácie sa stále viac presadzoval negatívny prístup k osobám, ktoré neprichádzali na územie únie legálne. To samo o sebe prispelo k vytvoreniu veľmi negatívneho obrazu „nelegálneho prisťahovalectva“ v očiach širokej verejnosti.1 Zdá sa, že takýto zdedený postoj presahuje i do súčasnosti a komplikuje riešenie utečeneckej krízy, ktorá nachádza svoju paralelu snáď len s obdobím nasledujúcom tesne po skončení druhej svetovej vojny. Európska únia nie je v súčasnosti schopná flexibilne reagovať na potrebu zabezpečenia ochrany vysídlených osôb v prípade ich hromadného a nekontrolovaného prílevu, ktorého sme sa dnes stali priamymi svedkami. Napriek tomu, že právo Európskej únie sa snaží s touto výzvou bojovať najmä prostredníctvom harmonizácie legislatívy jednotlivých členských štátov v oblasti azylu,2 skutočný „recept“ na riešenie utečeneckej krízy je spolu s vidinou flexibilnejšieho a účinnejšieho systému medzinárodnej ochrany vysídlených osôb zatiaľ v nedohľadne.
1. Vývoj azylového práva v Európskej únii
Najprv aspoň schematicky k základnej koncepcii azylového práva EÚ. Európska únia upriamila svoju pozornosť na túto problematiku najmä po vytvorení jednotného európskeho priestoru bez vnútorných hraníc a už od roku 1999 začala pracovať na vytvorení spoločného európskeho azylového systému.3 Právna úprava Európskej únie v oblasti azylu a imigrácie mala postupný vývoj. V podstate je možné hovoriť o dvoch hlavných fázach, v ktorých dochádzalo k formulovaní spoločnej azylovej politiky Európskej únie. Ich deliacu čiaru vyznačuje najmä rok 2009 a Lisabonská zmluva, ktorá nepochybne priniesla okrem mnohých iných prelomových a zásadných zmien,4 i zmeny v oblasti azylového práva.
V prvej fáze bol významným najmä vznik schengenského systému (Schengenská dohoda, 1985), ktorý takpovediac donútil členské štáty k vzájomnej spolupráci v oblasti azylu, keďže tie nemohli na vzniknutý stav nereagovať.5 Už Maastrichtská zmluva z roku 1992 (do platnosti vstúpila v roku 1993) spolu so zavedením svojej trojpilierovej štruktúry EÚ, vytvorila v hraniciach tretieho piliera právny rámec medzivládnej spolupráce v oblasti azylu a migračnej politiky (únijné právo). Amsterdamská zmluva z roku 1997 (do platnosti vstúpila v roku 1999) následne pristúpila k tzv. komunitarizácií niektorých oblastí, keď vízovú, azylovú a prisťahovaleckú politiku presunula z tretieho piliera do piliera prvého. Táto problematika sa teda dostala do komunitárnej sféry, čím sa azylové a migračné politiky jednotlivých členských štátov otvorili procesu ich europeizácie.6 Azylové a imigračné otázky sa tak stali súčasťou štandardnej legislatívnej normotvorby Európskej únie a kompetencie v tejto oblasti získali nadnárodné inštitúcie únie ako Európska komisia, Rada, Súdny dvor či Európsky parlament.7Významným bodom pre oblasť azylového práva Európskej únie je už spomínaný rok 2009, teda rok, v ktorom vstúpila do platnosti Lisabonská zmluva, rysujúca druhú fázu jeho vývoja. Pôvodne právne nezáväzná Charta základných práv Európskej únie zakotvujúca v čl. 18 právo na azyl sa stala záväznou a zmenil sa i postup prijímania opatrení v oblasti azylu. Obrat v prístupe k tvorbe spoločnej európskej azylovej politiky sa zreteľne zrkadlí najmä v porovnaní ustanovení čl. 78 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení Lisabonskej zmluvy a čl. 63 Zmluvy o založení Európskych spoločenstiev v znení Amsterdamskej zmluvy.8
Kým prvú fázu vývoja európskeho azylového systému sprevádzalo prijímanie harmonizačných opatrení stanovených Amsterdamskou zmluvou, druhá fáza si kladie za cieľ stanovenie spoločného azylového konania a zadefinovanie jednotného štatútu pre tých, ktorým bol udelený azyl alebo doplnková ochrana. Zatiaľ, čo prvú fázu charakterizovalo prijímanie minimálnych štandardov,9 pre druhú fázu vývoja európskej azylovej politiky10 je charakteristické skôr hľadanie spoločných štandardov.11 Netreba tiež zabúdať, že v rámci tejto druhej fázy dochádza i k revízii niektorých právnych aktov práve s cieľom dosiahnuť väčšiu harmonizáciu. Novelizované boli tzv. recepčné, kvalifikačné a procedurálne smernice, nariadenie Dublin II12 a nariadenie EURODAC13. Koordináciu spolupráce medzi jednotlivými členskými štátmi malo zas zabezpečiť kreovanie Európskeho podporného úradu pre azyl, ako na tento účel novo vytvorenej inštitúcie.14 Nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy v roku 2009 len s definitívnou určitosťou potvrdilo už pred tým tzv. Haagskym programom narysovaný trend. Cieľom novej legislatívy je teda prekročenie rámca akýchsi minimálnych štandardov, za súčasného dosiahnutia vyššej úrovne ochrany utečencov a osôb žiadajúcich o azyl. Za nemenej dôležitý cieľ, ktorý je sledovaný postupným zjednocovaním legislatívy jednotlivých členských štátov EÚ v oblasti azylu, možno považovať i zaistenie väčšej miery rovnosti ochrany takýchto osôb vo všetkých členských krajinách, dosiahnutie vyššej úrovne ich ochrany, či zabezpečenie vyššieho stupňa solidarity medzi členskými štátmi únie.15
2. Spoločný európsky azylový systém
Kreovanie spoločného európskeho azylového systému sa uskutočňuje prostredníctvom prijímania sekundárnych právnych aktov (najmä smerníc), s ktorými je spojená povinnosť ich transponovania do vnútroštátnych právnych poriadkov. Len relatívne malá čas záväzkov je obsiahnutá v nariadeniach, ktoré sú aplikovateľné priamo. Je nutné si však uvedomiť, že takýto prístup spôsobuje problémy. V rámci transponovania môže totiž dôjsť buď k chybnému prevedeniu do vnútroštátneho práva alebo k aplikácii, ktorá nebude v súlade so záväzkom ustanoveným smernicou, čo môže spôsobiť, že vnútroštátna legislatíva členských štátov sa môže líšiť.16 Treba však jedným dychom dodať, že to, že azylové právo EU nezabezpečuje rovnaké práva žiadateľovom o azyl alebo rovnaké pravidlá konania o udelení azylu naprieč celou úniou, nie je jeho najväčším nedostatkom.17
3. Výzvy
Problémov, s ktorými sa bude musieť azylové právo Európskej únie popasovať je viac než dosť. Zdá sa však, že svojou naliehavosťou čnejú nad všetkými ostatnými primárne dve výzvy: (i) Po prvé, ako zabrániť nebezpečným cestám a riskovaniu životov ľuďmi hľadajúcimi medzinárodnú ochranu na území EÚ a (ii) po druhé, ako zorganizovať distribúciu zodpovednosti a nákladov súvisiacich s imigráciou, medzi jednotlivé členské štáty. Tragické úmrtia ľudí vo vlnách Stredozemného mora v zúfalom pokuse dosiahnuť bezpečné brehy Európy, sa stali často sa vracajúcou nočnou morou našej prítomnosti. Kým do začiatku deväťdesiatych rokov dvadsiateho storočia bolo na mori zaznamenaných len niekoľko úmrtí plaviacich sa migrantov, dnes sa počty mŕtvych ľudí podnikajúcich svoju strastiplnú cestu za slobodou dramaticky znásobili.18 Existujú názory, že na súčasnom kritickom stave má leví podiel i doterajšia politika Európskej únie, ktorá zavádzaním povinných víz, transportných sankcií či najrôznejších iných opatrení na svojich hraniciach, fakticky núti ľudí hľadajúcich azyl, podnikať spomenuté život ohrozujúce „dobrodružstvá“.19 Súčasná európska azylová úprava výrazne sťažuje legálny vstup imigrantov na územie členských štátov. Počíta sa totiž s poskytovaním azylu len tzv. potrebným osobám. Výrazom tejto politiky je i Vízový kódex EÚ, podľa ktorého nemá byť schengenské vízum vystavené žiadateľovi, ktorý buď predstavuje riziko nedovoleného prisťahovalectva alebo je u neho zrejmé, že po uplynutí platnosti víz, nezamýšľa opustiť územie členského štátu.20
V tejto súvislosti je možné privítať iniciatívu Európskej komisie, podľa ktorej plánov by sa mala identifikácia, registrácia a zber odtlačkov prstov k nám prichádzajúcich osôb v budúcnosti vykonávať v takzvaných „hotspots“, nachádzajúcich sa na územiach hraničných členských štátov únie. Tie okrem toho, že by mali byť schopné identifikovať tých ľudí, ktorí potrebujú medzinárodnú ochranu, mali by byť pripravené poskytnúť i nevyhnutnú medicínsku a inú starostlivosť.21 Za najväčší prínos takýchto miest však možno považovať to, že prostredníctvom ich vhodného geografického umiestnenia, by bolo pravdepodobne možné, vyhnúť sa neúnosným stratám na životoch migrantov. To všetko však samozrejme len za predpokladu prijatia prístupu, ktorým by sa verejne artikulovalo, že únia je pripravená za vopred prezentovaných podmienok a len na tento účel určených miestach, poskytnúť nevyhnutnú pomoc, pokiaľ bude v zmysle medzinárodných štandardov potrebná. Dôležitou súčasťou nového systému by malo byť preto i poskytovanie patričnej sumy informácií v istom časovom predstihu tak, aby boli osoby zvažujúce odchod z domovskej krajiny schopné racionálne zvážiť všetky možnosti. Len tak sa môžeme vyhnúť ďalším ľudským tragédiám.
Je zrejmé, že druhý najpálčivejší problém spoločného európskeho azylového systému je výsledkom nedostatočnosti Dublinského systému, ktorý takpovediac nepočíta s akýmikoľvek opatreniami týkajúcimi sa prerozdeľovania zodpovednosti za azylantov. Ako Dublinský dohovor (1990) tak i nariadenie Dublin II, respektíve terajšie nariadenie Dublin III v otázke solidarity medzi členskými štátmi vo vzťahu k otázke prerozdeľovania osôb a zdrojov zaryto mlčia.22 Hľadanie najracionálnejšieho „distribučného kľúča“ je dnes otázkou dňa.23 Zdá sa však, že pred európskymi lídrami nestojí len neľahká úloha určiť jeho premenné, ale musia tiež dokázať u rozhodujúcej časti obyvateľstva únie získať i určitý nemalý stupeň akceptácie takýchto politík. Pred nami sa jednoducho črta vážna diskusia o alternatívach Dublinského systému, ktorý zlyhal nielen vďaka neschopnosti a neochote niektorých členských štátov dôsledne plniť svoje záväzky. Tento koncept má pravdepodobne zakódovanú chybu už v samotnom zdrojovom kóde právnej úpravy. Je možné totiž odôvodnene pochybovať, či je základná koncepcia dublinského systému, podľa ktorej má ležať najväčšia záťaž len na štátoch nachádzajúcich sa takpovediac v prvej línii, vôbec správna.24 Navyše je dublinský systém už dlhšiu dobu kritizovaný pre viaceré systémové nedostatky, vďaka ktorým sa dostáva do konfliktu s princípom ochrany ľudských práv (umelé rozdeľovanie rodín, nerovnaký prístup k azylovému procesu, obmedzované materiálne zabezpečenie a iné).25
4. Otvorené otázky
Okrem už načrtnutých bazálnych výziev, však musí európske právo čeliť i mnohým čiastkovým problémom, výrazným spôsobom ovplyvňujúcim funkčnosť a efektivitu celého systému spoločnej azylovej politiky. Niektoré z nich možno načrtnúť.
Aktuálna právna úprava založená primárne na smerniciach, je príliš rozsiahla a podrobná. Vytvára pomerne zložitý systém najrôznejších pobytových režimov, ktorých praktická realizácia sa stáva problematickou. Prelínanie oblastí azylového a migračného práva celý problém ešte viac komplikuje. Otáznik visí i nad problémom, čo robiť v prípade neúspešného žiadateľa o azyl, u ktorého nie je možné zistiť miesto pobytu (napríklad z dôvodu straty alebo zničenia osobných dokladov). Právna úprava predpokladá jeho navrátenie. Ale kam? Medzi ďalšie pomerne závažné problémy patrí i to, ako v pomerne častokrát neprehľadnej medzinárodnej situácii zistiť, či daný žiadateľ o azyl existenciu azylových dôvodov predstiera alebo hovorí pravdu. Dokazovanie vlastných tvrdení je kapitola sama o sebe. Azylové konanie zlyháva i v prípadoch, keď je jeho dĺžka taká neprimeraná, že neúspešný žiadateľ o azyl môže fakticky zlegalizovať svoj pobyt prostredníctvom založenia rodiny.26 Limity spoločného postupu riešenia utečeneckej krízy súčasnými nástrojmi európskeho azylového práva naznačuje i všeobecne známy fakt, že v praxi sa miera prijatých a uznaných žiadostí v jednotlivých krajinách únie značne líši. Slovenská republika patrí dokonca dlhodobo medzi krajiny, ktoré ročne udeľujú azyl najmenšiemu percentu žiadateľov. Rozdiely v jednotlivých krajinách nebudú však pravdepodobne dané len teoretickým problémom Hartovej otvorenej textúry práva, respektíve otvorenej textúry jazyka.27 Najmä v kontexte úvah a otázok, ktoré sa vynárajú v súvislosti so spoločným uznávaním pozitívnych azylových rozhodnutí v rámci Európskej únie28, ide tiež určite o zaujímavý problém.
Záver
Napriek tomu, že Európa čelí bezprecedentnej kríze spôsobenej enormným nárastom nelegálnej migrácie už pomerne dlhší čas, ešte stále sme nedokázali sformulovať spoločný postoj, ktorým by sme jasne dali najavo, ako mienime pri riešení tejto takmer až zúfalej situácie postupovať. Veľké výzvy pred nás stavajú ťažké rozhodnutia a zdá sa, že i keď si ich váhu dobre uvedomujeme, nie sme schopní ju uniesť. Imigračná kríza a jej riešenia sú zároveň testom hodnôt únie. Najmä princípu otvorených hraníc a miery solidarity členských štátov. No nielen ich. Je zrejmé, že jednoduché riešenia neexistujú. Akékoľvek návrhy, ktoré by nás mali vyviesť zo súčasného stavu nezúčastneného prizerania sa, sa budú za každých okolností pohybovať medzi sférami etického a praktického. Môže sa preto zdať, že nájsť prijateľný kompromis medzi týmito dvomi rovinami je až nadľudskou úlohou. No musíme sa o jeho formulovanie aspoň pokúsiť. Nič iné nám nezostáva.
Nech už váhame pri hľadaní odpovedí na najrôznejšie otázky dneška akokoľvek dlhú dubu, minimálne v jednom musíme mať hneď jasno. Európska únia a v jej rámci i jednotlivé členské štáty musia pri riešení utečeneckej krízy postupovať spoločne. Únia je navyše takpovediac odsúdená i na spoluprácu s tretími krajinami. Globálnym výzvam je totiž nutné odpovedať globálnou iniciatívou. Fragmentácia postojov rozhodne riešeniam nenahráva.
Juraj Martaus
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Právnická fakulta, 2. ročník denného doktorandského štúdia
Použité zdroje a poznámky pod čiarou:
[1] Bližšie pozri: BADE, K.: Legal and illegal immigration into Europe: experiences and challenges. European Review, no. 12, 2004, s. 339-375.
[2] Bližšie pozri: TAHOTNÁ, M.: Azyl ako forma medzinárodnej ochrany (diplomová práca), Právnická fakulta Trnavskej univerzity v Trnave, Trnava, 2013, s. 37.
[4] Bližšie pozri: ŠIŠKOVÁ, N. a kol.: Lisabonská smlouva a její dopady na evropské, mezinárodní a vnitrostátní právo členských států, Leges, Praha, 2012, s. 16.
[5] Do roku 1995 bol zavedený zložitý systém uplatňovania kontrol na vonkajších hraniciach, ktorý reguloval prístup do schengenského priestoru. V roku 1997 sa schengenský systém – dovtedy regulovaný na medzinárodnej úrovni – stal súčasťou právneho poriadku EÚ. Naďalej sa vyvíja a rozvíja v kontexte Kódexu schengenských hraníc, v ktorom sú skonsolidované pravidlá EÚ, pokiaľ ide o riadenie hraníc. V roku 2004 vznikla agentúra EÚ Frontex s cieľom pomôcť členským štátom s riadením vonkajších hraníc Únie (bližšie pozri: Príručka o európskom práve v oblasti azylu, hraníc a migrácie, s. 18, prístupné na:, navštívené dňa 4.11.2015).
[6] Amsterdamská zmluva dokonca predpokladala prijatie dokumentov v oblasti azylu, ktoré mali pre túto oblasť predstavovať určité minimálne štandardy, pričom členským štátom malo byť umožnené zaviesť alebo zachovávať „priaznivejšie“ právne normy, než nastavený minimálny štandard (bližšie pozri: ZEMKOVÁ, J.: Vývoj spoločného európskeho azylového systému, In Justičná revue, roč. 57, č. 10, 2005, s. 1276).
[7] ZEMKOVÁ, J.: Vývoj spoločného európskeho azylového systému, In Justičná revue, roč. 57, č. 10, 2005, s. 1276.
[8] Článok 18: „Únia tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany s cieľom poskytnúť zodpovedajúce právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť súlad so zásadou non-refoulement. Táto politika musí byť v súlade so Ženevským dohovorom z 28. júla 1951 a Protokolom z 31. januára 1967 týkajúcimi sa právneho postavenia utečencov, ako aj inými príslušnými zmluvami.“ Prístupné na:, navštívené dňa 2.11.2015.
[9] Stanovených na stretnutí v Tampere v roku 1999.
[10] Za určitý medzník, ktorý predznamenáva nástup druhej fázy európskej migračnej politiky, možno považovať i Haagsku konferenciu (2005). Haagsky program vypracovaný na základe záverov prijatých na stretnutí v Tampere sa stal určujúcim dokumentom spoločnej európskej azylovej politiky.
[11] Bližšie pozri: TAHOTNÁ, M.: Azyl ako forma medzinárodnej ochrany (diplomová práca), Právnická fakulta Trnavskej univerzity v Trnave, Trnava, 2013, s. 41.
[12] Nariadenie Dublin II umožňuje určiť krajinu Európskej únie zodpovednú za preskúmanie žiadosti o azyl.
[13] Upravuje otázky súvisiace s databázou odtlačkov prstov žiadateľov o azyl a ilegálnych prisťahovalcov.
[14] Bližšie pozri: Tamtiež, s. 41.
[15] Bližšie pozri: SCHEU, H.: Azylové právo Evropské unie pohledem současné uprchlické krize, prístupné na:, navštívené dňa 1.11.2015.
[16] Bližšie pozri: Bližšie pozri: TAHOTNÁ, M.: Azyl ako forma medzinárodnej ochrany (diplomová práca), Právnická fakulta Trnavskej univerzity v Trnave, Trnava, 2013, s. 43.
[17] Uvedené je možné konštatovať i vďaka tomu, že úroveň harmonizácie právnych úprav členských štátov je v oblasti azylu pomerne vysoká.
[18] Bližšie pozri: BRIAN, T., LACZKO, F.: Fatal Journeys – Tracking Lives Lost during Migration, s. 95, prístupné na:, navštívené dňa 5.11.2015.
[19] GUILD, E., COSTELLO, C., GARLICK, M., MORENO-LAX, V.: Enhancing the Common European Asylum System and Alternatives to Dublin, s. 8 – 9, prístupné na:, navštívené dňa 5.11.2015.
[20] Bližšie pozri: SCHEU, H.: Azylové právo Evropské unie pohledem současné uprchlické krize, prístupné na:, navštívené dňa 1.11.2015.
[21] Je samozrejmé, že zariadenia takéhoto „prvého kontaktu“ nebudú schopné nahradiť riadnu azylovú procedúru sledujúcu štandardy smernice Rady č. 2005/85/ES (tzv. procedurálna smernica). Na prvé prijímacie konania na úrovni „hotspots“ tak budú musieť nevyhnutne nadviazať ďalšie administratívne procedúry.
[22] GUILD, E., COSTELLO, C., GARLICK, M., MORENO-LAX, V.: Enhancing the Common European Asylum System and Alternatives to Dublin, s. 10 – 14, prístupné na:, navštívené dňa 5.11.2015.
[23] Za vzor na prerozdelenie azylantov medzi jednotlivé krajiny na základe kolektívnej zodpovednosti sa zvykne považovať nemecký systém. Princíp tzv. Königsteiner Schlüssel slúži k rozdeleniu azylantov medzi jednotlivé spolkové krajiny podľa kľúča zahŕňajúceho parametre ako hustota obyvateľstva, ekonomické zdroje, predchádzajúce skúsenosti s azylantmi alebo štatistiky nezamestnanosti (bližšie pozri: BAKOWSKI, P., POPTCHEVA, E., DETELIN, I., SABBATI, G.: EU migratory challenge: Possible responses to the refugee crisis, prístupné na:, navštívené dňa 16.11.2015).
[24] Bližšie pozri: SCHEU, H.: Azylové právo Evropské unie pohledem současné uprchlické krize, prístupné na:, navštívené dňa 1.11.2015.
[25] Bližšie pozri: „Nariadenie Dublin II: Pozastavené životy“: Malá oslava 10-teho výročia prijatia Dublinského nariadenia – Nový výskum ukazuje, že systém naďalej porušuje práva utečencov, prístupné na:, navštívené dňa: 6.11.2015.
[26] Bližšie pozri: SCHEU, H.: Azylové právo Evropské unie pohledem současné uprchlické krize, prístupné na:, navštívené dňa 1.11.2015.
[27 Bližšie pozri: HART, H.: Pojem práva, Prostor, Praha, 2004, s. 129 – 139.
[28] GUILD, E., COSTELLO, C., GARLICK, M., MORENO-LAX, V.: Enhancing the Common European Asylum System and Alternatives to Dublin, s. 10, prístupné na:, navštívené dňa 5.11.2015.
