Právne pravidlá rozpočtovej zodpovednosti
„Len vtedy možno pochopiť podstatu vecí, keď poznáme ich pôvod a vývoj.“
Herakleitos z Efezu
Od teórie k praxi a naspäť…
I. Genéza štátneho rozpočtu a rozpočtového práva
Počiatky rozpočtového práva siahajú do Anglicka, ktoré spočívalo v stavovskom povoľovaní daní a ich vyberania panovníkmi. Hovoríme o 17. a 18. storočí, keď v anglickom parlamente využívali tzv. apropriačnú klauzulu, ktorá stanovovala, že určité príjmy možno použiť len na presne stanovené účely. Toto právo a snahy o jeho uplatňovanie sa definitívne kodifikovalo v Bill of Rights v roku 1689.[1] Anglická buržoázna revolúcia počas epochy O. Cromwella nepriniesla len prvé písané ústavy, ale aj zásadu každoročného uznášania sa parlamentu o príjmoch a výdavkoch štátneho hospodárstva. Naproti tomu, v Strednej Európe vzniklo rozpočtové právo až po roku 1848. Vtedy sa v Rakúsku uverejnil prvý štátny rozpočet – v zmysle aký ho poznáme dnes.[2]
I.I Na začiatku stojí vždy verejná voľba
Vo vyspelej trhovej ekonomike v obidvoch sektoroch, v súkromnom i vo verejnom, sa kladie rovnaká otázka „ako“, „čo“ a „pre koho“ vyrábať. V súkromnom sektore o uvedených otázkach rozhodujú a ponuku bežných statkov určujú trhové sily pomocou cenového mechanizmu. Vo verejnom sektore však platia iné podmienky, trh je tu vyradený a v alokačnom mechanizme je nevyhnutné využívať iné spôsoby rozhodovania. Ponuku verejných statkov určuje politický mechanizmus. Uplatňuje sa tu viditeľná ruka trhu, a to na základe volebných hlasov. Tieto otázky sú základom teórie verejnej voľby. Dostávame sa tak do domény politickej teórie. Najdôležitejšie je, že rozhodnutia robia voliči a voličky, jednotliví občania, ktorí volia svojich volených zástupcov, ktorí potom hlasujú, a tým rozhodujú o verejných rozpočtoch. Ústi to teda do tézy, že teória verejnej voľby je proces, v ktorom sa individuálne preferencie spoja do kolektívneho rozhodovania. Pre schvaľovanie zákona o štátnom rozpočte je charakteristické, že ide o každoročné predkladanie zákona vládou na rokovanie Národnej rady SR, pričom v parlamente je zriadený osobitný výbor pre financie, rozpočet a menu.[3]
II. Rozpočtová politika viazaná na pravidlá
Tak ako to býva zvykom, proti sebe aj v tejto téme (či by mala byť rozpočtová politika viazaná na pravidlá) stoja dva tábory. Prvý tábor hovorí, že o jednotlivých štátnorozpočtových opatreniach sa má rozhodovať od prípadu k prípadu (diskretionäre Budgetpolitik). Ten druhý tábor zastáva názor, že by sme mali stanoviť zákonom predbežné pravidlá rokovania politických inštitúcií pre jednotlivé prípady (Regelbindung).[4]
Návrhy na rozpočtovú politiku viazanú na vopred stanovené pravidlá vznikali pod vplyvom ekonomického myslenia západonemeckých ekonómov, keď hľadali novú ekonomickú teóriu, ale hlavne nové formy hospodárskej politiky. Nasledujúc ich zmýšľanie, prednosti rozpočtovej politiky videli napríklad v tom, že dlhodobé správanie sa podľa pravidiel predstavuje nepretržité pôsobenie na konjunktívny vývoj. Zároveň, ak sa postupuje podľa týchto pravidiel, malo sa by pôsobiť proti konjunktúrnym výkyvom už pri ich vzniku.[5]
O akých pravidlách pri rozpočtovej politike hovoríme v súčasnosti? Na štátny rozpočet sa kladú určité požiadavky, ktorým musí vyhovovať a nazývajú sa rozpočtové zásady. Od samého začiatku sa stále uplatňuje zásada ročnej platnosti. Iná je zásada reálnosti, ktorá vyžaduje skutočné príjmy a výdavky, aby nedochádzalo k ich nadhodnoteniu alebo podhodnoteniu. Zásada verejnosti zakladá povinnosť prerokovania štátneho rozpočtu v parlamente a jeho následné uverejnenie v podobe zákona. Rozpočtových zásad je viac. V podstate vyjadrujú požiadavky na štátny rozpočet, ktorý sa musí zostaviť tak, aby stanoveným požiadavkám vyhovoval.[6] Hospodárenie s rozpočtovými prostriedkami upravujú rozpočtové pravidlá. Rozpočtový proces je definovaný tak domácimi, ako aj medzinárodnými legislatívnymi úpravami. Na domácej scéne sú dôležité najmä tri zákony (ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy, zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy. V medzinárodnom prostredí sú základnými dokumentami napr. Zmluva (Konsolidované znenie Zmluvy o Európskej únii a Zmluva o fungovaní Európskej únie), Pakt stability a rastu a „Fiškálny kompakt“.[7] Súčasťou Paktu stability je aj smernica 2011/85/EU.
III. Kritická reflexia právnej úpravy rozpočtových pravidiel
Vráťme sa nachvíľu do roku 2011. V tomto roku vznikla Rada pre rozpočtovú zodpovednosť a tiež sa zaviedla dlhová brzda, ktorú explicitne definoval ústavný zákon. Hlavným cieľom bolo zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenska. Zreteľné bolo aj zavedenie osobitných ustanovení pre územnú samosprávu. Čo už nebolo domyslené, bol limit verejných výdavkov. Ten totiž predpokladal prijatie iného zákona. Odkazoval na to článok 7 ods. 3. ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý hovorí, že „postup pri určení limitu verejných výdavkov ustanoví zákon.“ Na Slovensku platí, že ak tu je politická vôľa, zákony vieme meniť v zrýchlenom legislatívnom konaní, ak vôľa ale chýba, čakať na zákon môžeme roky. Politická vôľa chýbala, a tak platilo, že sme museli čakať. Skoro desať rokov trvalo, kým sme sa dočkali uzákonenia limitu verejných výdavkov.
Limity sa následne prvýkrát mali uplatniť pre rozpočet verejnej správy na roky 2023 až 2025, k čomu však nedošlo pre chýbajúcu dohodu o metodike výpočtu limitu. K dohode na metodike výpočtu, aktualizácie a hodnoteniu plnenia limitu výdavkov došlo medzi Ministerstvom financií SR a Radou pre rozpočtovú zodpovednosť až 22. decembra 2022, niekoľko hodín po schválení zákona o štátnom rozpočte na rok 2023 v parlamente Rada pre rozpočtovú zodpovednosť bezprostredne po dosiahnutí dohody vypočítala a predložila do Národnej rady SR limity verejných výdavkov na roky 2023 až 2025. Národná rada SR schválila predložené limity dňa 1. februára 2023. Schválením novely zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy a následne aj limitov verejných výdavkov parlamentom došlo k odstráneniu stavu porušujúceho ústavný zákon.[8]
Problém je aj skutočné naplnenie požiadaviek zákona, pretože momentálne sme svedkami len jeho formálneho, teda nutného plnenia, bez akejkoľvek vízie. Príkladom nám môže byť, že na rokovanie Národnej rady SR, vláda opakovane predkladá dokument k zdôvodneniu výšky dlhu verejnej správy a návrhu opatrení na jeho zníženie, pričom tento materiál neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení na zníženie dlhu, čím nedochádza k reálnemu plneniu cieľa sankcií, ktorým je zníženie dlhu verejnej správy pod sankčné pásma. Navyše, posledný návrh bol predložený do parlamentu s približne 10-mesačným odstupom od zverejnenia výšky dlhu, čo je vzhľadom na výšku dlhu neprimeraný termín.[9]
V Národnej rade SR sa dňa 22. decembra 2022 zároveň schválila výnimka z povinnosti zosúladiť rozpočet s limitom výdavkov v čase aktivácie európskej všeobecnej únikovej klauzuly. Vláda, vzhľadom na aktuálne platnú všeobecnú únikovú doložku vyhlásenú Európskou komisiou. Preto parlament nie je povinný zosúladiť rozpočet na rok 2023 s limitom schváleným NR SR. Dôsledkom toho je skutočnosť, že v roku 2023 došlo k schváleniu viacerých ďalších legislatívnych zmien trvalo navyšujúcich výdavky (napríklad obedy zadarmo, podpora výskumu a inovácií, školský zákon) bez potreby kompenzácie ich vplyvov, čím pravdepodobne dôjde k výraznému prekročeniu platného limitu na rok 2023. Akákoľvek prípadná konsolidácia verejných financií bude v budúcnosti vychádzať zo štartovacej pozície, ktorá zahŕňa všetky prijaté opatrenia v rokoch 2022 a 2023.[10]
IV. Ako nastaviť rozpočtové pravidlá?
Na začiatok je zrejmé, že stále vyvstáva potreba novely ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, v ktorom by sa namiesto sledovania hrubého dlhu, sledoval čistý dlh a zakotvilo by sa zmodernizovanie dlhovej brzdy na základe doterajších skúseností (prísnejšie opatrenia pri prekročených nižších sankčných pásiem, ochrana ekonomiky pred prudkou zmenou v rozpočtovej politike za predpokladu dostatočnej konsolidácie, väčší rozdiel medzi spodným a horným pásmom). Rozpočtová transparentnosť by sa dala vylepšiť, ak „zvýšime záväznosť trojročného rozpočtu a budeme schvaľovať celý trojročný rozpočet verejnej správy a pozmeňujúce návrhy k nemu v súlade s metodikou ESA2010 a najlepšou medzinárodnou praxou. Súčasný spôsob schvaľovania (schvaľuje sa hotovostný štátny rozpočet na najbližší rok) je daný historicky a nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov a všetkých zmien vo verejných financiách.“[11]
Európska komisia navrhuje aj pre Slovensko zásadnú reformu fiškálnych pravidiel Európskej únie.[12] Ich konečná podoba by mohla byť známa do konca roku 2023, s účinnosťou od roku 2025. Podľa názoru Inštitútu finančnej politiky má súčasný návrh Komisie, predstavený v apríli, dobrý ideový základ. Podľa prepočtov by muselo Slovensko pre súlad s novými pravidlami znížiť deficit hospodárenia z aktuálnych 6% až k 1% HDP, a to už zrejme do roku 2028. Aktuálne znenie návrhu pravidiel tak žiada viac ako dvojnásobne vyššie konsolidačné úsilie ako nedávno prijaté národné výdavkové limity. Pravidlá zároveň umožňujú konsolidáciu rozložiť na dlhšie obdobie prijatím kredibilných štrukturálnych reforiem a ozdravenie posunúť z roku 2028 na začiatok ďalšej dekády. Rozložiť ozdravný proces rovnomernejšie by pomohlo aj naštartovanie konsolidácie už v budúcom roku, tak ako uvádza aktuálny Program stability.[13]
Nové pravidlá prinášajú jeden cieľ a jeden operatívny nástroj. Napríklad – „súčasný návrh pravidiel by mal od roku 2025 adresovať problém komplexnosti a vysokého zadlženia. Hlavným cieľom bude dlhová udržateľnosť. Komisia pri reforme nenavrhuje meniť zakladajúce zmluvy Európskej únie ukotvujúce referenčné hranice deficitu 3 % HDP a dlhu 60 % HDP.[14] Od nich sa po novom bude odvíjať rozdelenie krajín do skupiny plniacich obe kritériá a skupiny s deficitom a/alebo dlhom nad referenčnými hodnotami. Podľa kategorizácie následne Európska komisia vypočíta členským krajinám požadovanú konsolidáciu. Udržanie deficitu pod 3 % HDP v strednodobom horizonte ostáva zároveň dodatočnou podmienkou k dlhovej udržateľnosti.“[15]Takto Európska komisia postupuje aj pri ďalších bodoch, ktoré by mohli pomôcť zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia jednotlivých krajín. Nedostatočnú právnu úpravu rozpočtových pravidiel si politické autority uvedomujú aj na európskej úrovni. Na vnútroštátnej na to často poukazuje Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Ak by sme ale chceli žiť vo svete, kde nepotrebujeme dikciu zo strany rôznych orgánov či zákonov alebo v štáte, kde nemáme pochybnosť, že vláda má imanentný záujem o dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu, vraciame sa k teórii verejnej voľby. My rozhodujeme kto tvorí parlament a z akých členov bude zostavená vláda. Predchádzajúca vláda, ktorá ukončila svoje pôsobenie v roku 2023 zužovala štátny rozpočet aj cez – všetkým známe – atómovky (napríklad rodinný balíček, zvyšovanie miezd v zdravotníctve, školstve a štátnej správe, rodičovský dôchodok), ktoré boli v čase výpočtu limitu odhadované na 2 % HDP v roku 2023, 1,8 % HDP v roku 2024 a 1,6 % HDP v roku 2025.) Súčasná vláda nás možno prekvapí. Nie len že bude počúvať odborníkov a odborníčky, no bude sa snažiť naplniť ciele Komisie.
Pár slov na záver…
Keď stojíte v stotisícovom dave na námestí a počúvate ako v priebehu piatich rokov ekonomicky dobehneme Rakúsko, znie to dobre. Dnes vieme, že všetky sľuby na námestiach treba brať s určitou rezervou. Z pôvodných novembrových ideálov sa splnilo veľa: máme slobodu aj demokraciu, len to Rakúsko sme ešte stále ekonomicky nedobehli. Nie že by sme sa nemali naozaj lepšie, ale za tých 34 rokov aj susedia v Rakúsku pokročili. Keby na nás boli čakali na mieste, boli by sme ich dobehli asi v roku 2019 – čiže po 30 rokoch.[16]
Naša ekonomika po páde socializmu utrpela transformačnú recesiu. Na úroveň roku 1989 sme sa vrátili niekedy okolo roku 2001. Dnes sa už máme vyše 2-krát lepšie než pred revolúciou. Merané cez reálny HDP na osobu je to zlepšenie o 111%, cez spotrebu domácností o 104%. Peniaze samozrejme nie sú všetko. Naše životy sa zväčša zlepšili aj v iných rozmeroch. Žijeme dlhšie, zdravšie a bezpečnejšie. Očakávaná dĺžka života, ktorá koncom socializmu stagnovala či až klesala, sa mužom zvýšila o vyše 7 rokov a ženám o 5 rokov. Na počudovanie, aj korupcia je nižšia.[17]
Zásadný faktor, ktorý mal najväčší vplyv na verejné financie v posledných rokoch, sa príliš málo spomína a ešte menej vyčísľuje. A to je vplyv oboch kríz – pandémie a vojny na Ukrajine. V súvislosti s verejnými financiami vláde nateraz ostáva počúvať odborníkov a odborníčky a jednoznačne konsolidovať, konsolidovať a ešte raz konsolidovať.[18]
Nám ostáva dúfať, že konsolidácia bude ich prioritou.
Autorka je študentkou Fakulty sociálnych a ekonomických vied Univerzity Komenského v Bratislave.
Použitá literatúra
Učebnice, monografie a iné
BELIČKOVÁ, K., BELKOVICSOVÁ, D., SKÝPALOVÁ, M.: Rozpočtová teória a politika (Pomôcka k seminárom). Vydavateľstvo Ekonóm, 2021., s. 31.
HALLER, H.: Finanzpolitik/Grundlagen und Hauptprobleme/. 3. uberarbeite und ergänzte Auflage, Tubingen – Zurich, 1965, 354 s.
CHORVÁTH, J.: Základy rozpočtového práva. Bratislava: Vydavateľstvo Slovenskej akadémie vied. 1984, s. 41.
LANG-STEHLE, E.: Diskretionäre Budgetpolitik als aktive Verstetigungsstrategie. Die richtige Alternative zur Regelsbindung. In: Kulturpolitik, 1974, s. 290 s.
LIPTÁK, J.: Verejné financie. Bratislava : Súvaha, 1999, s. 149.
SCHMOLDERS, G.: Finanzpolitik. 3. neu uberarbeitete Auflage. Spinger -Verlag, Berlin – Heidelberg -New York, 1970., s. 220 a nasl.
Judikatúra, právne predpisy
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti
Maastrichtská zmluva
Iné
GIBA, M., BUJŇÁK, V.: Ústavnoprávna analýza vybraných ustanovení ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zo dňa 31.07.2020. s. 29. Dostupné online na: https://www.rrz.sk/wp-content/uploads/2021/11/Pravna_analyza_Ustavny_zakon_o_rozpoctovej_zodpovednosti.pdf [cit. 15.11.2023]
KÁLOVEC, M., ŠUCHTA, J.: Na väčšiu potrebu šetrenia ukazujú aj nové pravidlá EÚ. Komentár. Inštitút finančnej politiky. 2023. Dostupné online tu: Komentar_reforma_SGP.pdf (mfsr.sk). [cit. 14.11.2023].
Proposal for replacing Regulation (EC) No 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies. 2023. Dostupné online tu: COM_2023_240_1_EN.pdf (europa.eu). [cit. 10.11.2023].
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť: Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za rok 2022. Dostupné online na: Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2022 (august 2023) – Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (rrz.sk). [cit. 13.11.2023]
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť: Stanovisko k návrhu opatrení na zníženie verejného dlhu zo dňa 15. marca 2023. Dostupné online na: Stanovisko-k-navrhu-opatreni-na-znizenie-dlhu.pdf (rrz.sk). [cit. 13.11.2023].
ŠUSTER, M.: Nežný pokrok. [Blog, 2023]. Dostupné online: Nežný pokrok (Blog) – Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (rrz.sk). [cit. 17.11.2023].
[1] V Anglicku od tých čias vzrástla ingerencia parlamentu na panovníkovo výdavkové hospodárstvo, ergo na štátne výdavkové hospodárstvo vlády. Bližšie pozri: CHORVÁTH, J.: Základy rozpočtového práva. Bratislava: Vydavateľstvo Slovenskej akadémie vied. 1984, s. 41.
[2] Ibidem, s. 41 a nasl.
[3] Nemecký ekonóm Heinz Haller sa pohrával s myšlienkou, či by o finančnej a hospodárskej politike nemali rozhodovať úradníci, keďže nie sú závislí na voľbách, čiže nie sú tak citliví na ovplyvňovanie. Bližšie pozri: HALLER, H.: Finanzpolitik/Grundlagen und Hauptprobleme/. 3. uberarbeite und ergänzte Auflage, Tubingen – Zurich, 1965, 354 s.
[4] SCHMOLDERS, G.: Finanzpolitik. 3. neu uberarbeitete Auflage. Spinger -Verlag, Berlin – Heidelberg -New York, 1970., s. 220 a nasl.
[5] LANG-STEHLE, E.: Diskretionäre Budgetpolitik als aktive Verstetigungsstrategie. Die richtige Alternative zur Regelsbindung. In: Kulturpolitik, 1974, s. 290 s.
[6] LIPTÁK, J.: Verejné financie. Bratislava : Súvaha, 1999, s. 149.
[7] BELIČKOVÁ, K., BELKOVICSOVÁ, D., SKÝPALOVÁ, M.: Rozpočtová teória a politika (Pomôcka k seminárom). Vydavateľstvo Ekonóm, 2021., s. 31.
[8] GIBA, M., BUJŇÁK, V.: Ústavnoprávna analýza vybraných ustanovení ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zo dňa 31.07.2020. s. 29. Autori zároveň upozorňujú, že „neexistencia sankcie za porušenie ústavnej normy nič nemení na jej záväznosti. Ak nejestvujú efektívne výdavkové limity, ktorých existenciu predpokladá čl. 7 ods. 3 v spojení s čl. 1 ÚZoRZ, potom ide o protiústavný stav, za ktorý nesú zodpovednosť tie subjekty, ktoré majú povinnosť tieto limity v adekvátnej podobe vytvoriť. Je dôležité im túto skutočnosť intenzívne pripomínať a pritom zdôrazňovať, že nejde o maličkosť, ale o otázku dodržiavania ústavného poriadku štátu.“
[9] Upozorňuje na to aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Ide napríklad o: RRZ, Stanovisko k návrhu opatrení na zníženie verejného dlhu zo dňa 15. marca 2023.
[10] Ibidem. Kritických bodov pri rozpočtových pravidlách a politike ako takej by sa žiaľ našlo omnoho viac. Obmedzený počet strán nám nedovoľuje rozpísať všetky. Veľmi trefné komentáre do diskusie ale prináša Rada pre Rozpočtovú zodpovednosť. Dostupné online tu: Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2022 (august 2023) – Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (rrz.sk). [cit. 13.11.2023].
[11] Rada pre rozpočtovú zodpovednosť: Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za rok 2022. Dostupné online na: Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti za rok 2022 (august 2023) – Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (rrz.sk). [cit. 13.11.2023]
[12] A proposal for replacing Regulation (EC) No 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies. 2023. Dostupné online tu: COM_2023_240_1_EN.pdf (europa.eu). [cit. 10.11.2023].
[13] KÁLOVEC, M., ŠUCHTA, J.: Na väčšiu potrebu šetrenia ukazujú aj nové pravidlá EÚ. Komentár. Inštitút finančnej politiky. 2023. Dostupné online tu: Komentar_reforma_SGP.pdf (mfsr.sk). [cit. 14.11.2023].
[14] Hovoríme o Maastrichtskej zmluve alebo Zmluve EÚ, ktorá vstúpila do platnosti v roku 1993.
[15] Ibidem.
[16] ŠUSTER, M.: Nežný pokrok. [Blog, 2023]. Dostupné online: Nežný pokrok (Blog) – Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (rrz.sk). [cit. 17.11.2023].
[17] Ibidem, [cit. 17.11.2023].
[18] Verejný dlh by bez konsolidácie totiž mohol vzrásť k 70% HDP do konca roka 2027. S 0,5% konsolidáciou ročne by dlh mohol dosiahnuť 65% HDP. Vzhľadom na stav verejných financií po skončení dvoch veľkých šokov odporúčala Rada pre rozpočtovú zodpovednosť konsolidovať v najbližších rokoch tempom 0,75% HDP ročne (takmer 1 mld. eur budúci rok). To by zaručilo zníženie deficitu k 3 % HDP.
